Читать книгу Derecho y energías renovables - Germán Valencia Martín - Страница 108

Nuestro ordenamiento enmarca el tratamiento de las energías renovables, esencialmente, a través de la legislación sectorial energética, de la legislación medioambiental y de la de ordenación territorial. Y de acuerdo con esos títulos competenciales y otros conexos previstos en los artículos 148 y 149 CE y la interpretación que de los mismos ha realizado el TC, depara una compleja distribución de las potestades y funciones correspondientes en la materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ninguna previsión específica contiene el texto constitucional en relación con el cambio climático o con la acción por el clima, que sí han incorporado a sus textos algunas autonomías82. De ahí que hasta la reciente LCCTE, única ley estatal a la que puede considerarse, por su contenido además de por su intitulación, destinada enfrentar esos retos, el legislador estatal haya de recurrir para dictarla a las habilitaciones competenciales dispersas en múltiples cláusulas del art. 149.1.

En parte, también la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible cumple esa misión83, al imponer a la normativa sectorial energética respetar los principios aplicables a la denominada sostenibilidad del modelo energético (la garantía de la seguridad del suministro, la eficiencia económica y el respeto al medio ambiente), al margen de que para el período comprendido entre su entrada en vigor y 2020, haya de respetar asimismo los objetivos nacionales sobre ahorro y eficiencia energética y sobre utilización de energías renovables. En esa misma ley, que pretende actuar en coherencia con los objetivos de la UE y, en consecuencia, aumentar la participación de las energías renovables al tiempo que reducir la participación de las energías con mayor potencial de emisiones de CO2, con los imprescindible incentivos, aparecen reflejados los objetivos nacionales mínimos: de participación de dichas energías en el consumo de energía final bruto (20% en dicha fecha), y otras cuotas en el transporte y en el objetivo general de reducción de la demanda de energía primaria.

En ella, se delinean las principales determinaciones con las que habrán de operar todas las Administraciones públicas, así:

– Los objetivos que se establecen deberán orientar el diseño y aprobación de las políticas públicas y, en especial, los incentivos públicos al desarrollo de las diversas fuentes de energía y medidas de eficiencia energética.

– El Gobierno, previo informe de la Conferencia Sectorial de Energía, aprobará un documento de planificación energética, que establecerá el modelo de generación y distribución de energía acorde con los adelantados principios, con carácter indicativo, recogiendo varios escenarios sobre la evaluación futura de la demanda energética, los recursos necesarios para satisfacerla, las necesidades de nueva potencia, las decisiones de inversión por la iniciativa privada, etc. En dicha planificación, entre los objetivos con aquella temporalidad se propondrá optimizar la participación de las energías renovables en la cesta de generación energética y, en particular, en la eléctrica, reduciendo la participación de las energías con mayor potencial de emisiones de CO2 en la cesta de generación y en particular en la citada, y ordenar los incentivos públicos necesarios (art. 79).

– La Conferencia sectorial de Energía se define como el órgano de coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de preparación, desarrollo y aplicación de la susodicha planificación estatal, conociendo necesariamente de la preparación y formulación de los Planes Nacionales y, en su caso, de los autonómicos, en los ámbitos mencionados, así como de la coordinación, gestión y seguimiento de la aplicación autonómica de la política energética definida en la normativa y planes estatales. Además, Estado y Comunidades Autónomas establecerán marcos de cooperación y coordinación con las Administraciones locales para alcanzar los objetivos e implementar los correspondientes planes, medidas y actuaciones en el ámbito local (art. 81).

– En el ámbito de sus respectivas competencias, deben eliminar las barreras técnicas, administrativas y de mercado para el desarrollo de estas energías (o la conocida fórmula genérica de simplificación de procedimientos administrativos), manteniendo la conservación de medio natural en los términos previstos en la legislación vigente.

– El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ha de elaborar un catálogo de procedimientos y trámites a seguir para la implantación de instalaciones de aprovechamiento de la energía renovable y cogeneración de alta eficiencia, al objeto de servir de guía tanto para las administraciones competentes para la elaboración de los mismos, como para orientar a los promotores.

– Los trámites y exigencias contemplados en los procedimientos aplicables serán adecuados a las distintas tecnologías, tamaños y usos, y tendrán en consideración plazos abreviados de respuesta, con tasas y gravámenes reducidos y uniformes (art. 84).

– Cada cuatro años se realizará una evaluación de los distintos instrumentos de planificación que prevé la ley (la planificación indicativa del modelo de generación de energía, la planificación vinculante de las infraestructuras y redes de energía, los planes de energías renovables y los planes nacionales y programas de ahorro y eficiencia energética), para el adecuado seguimiento y evaluación del cumplimiento de los objetivos legales, además de los informes periódicos de seguimiento de los diferentes planes y programas (art. 85).

– El Gobierno, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley, remitirá a las Cortes Generales un proyecto de Ley de Eficiencia Energética y Energías Renovables, que adopte las medidas necesarias para avanzar en el cumplimiento de los referidos objetivos (DF 21.ª).

Algunas de las previsiones serán incumplidas (entre ellas, la de aprobar la ley específica recién citada) y otras tardarán un tiempo en cumplirse (caso de la simplificación de los procedimientos) hasta el dictado de la Ley 24/2013, de 26 de noviembre, del sector eléctrico (LSE) y de sus normas de desarrollo84.

En esta última ley, cuyo art. 3 se reafirma que la planificación energética corresponde realizarla a la AGE con la participación de las Comunidades y Ciudades Autónomas, y tendrá un carácter puramente indicativo, a excepción, de las instalaciones de transporte con las características técnicas que en la misma se definen que tendrá carácter vinculante (art. 4)85. El objeto asignado a esa planificación es: i) prever las necesidades del sistema eléctrico para garantizar el suministro de energía a largo plazo; y ii) definir las necesidades de inversión en nuevas instalaciones de transporte de energía eléctrica; todo ello bajo los principios de transparencia y de mínimo coste para el conjunto del sistema. Y entre los aspectos que dicha planificación debe incluir se hallan: c) Previsiones relativas a las instalaciones de transporte y distribución de acuerdo con la previsión de la demanda de energía eléctrica, que resulten óptimas conforme al análisis de coste y beneficio de las distintas opciones o niveles de adecuación del sistema para atender dicha demanda garantizando la seguridad de suministro. Los planes de desarrollo de la red de transporte, que se deberán incluir en la planificación eléctrica, recogerán las líneas de transporte y subestaciones previstas, abarcarán periodos de seis años e incluirán criterios y mecanismos de flexibilidad en cuanto a su implementación temporal para adaptarse a la evolución real de la demanda de electricidad, sin perjuicio de su revisión periódica cuando los parámetros y variables que sirvieron de base para su elaboración hubieran variado (planes que podrán ser modificados, excepcionalmente, por acuerdo del Consejo de Ministros, en las situaciones que el propio precepto prevé, ampliadas por el RD-ley 3/2020, de 23 de junio86. Y g) Los criterios de protección medioambiental que deben condicionar las actividades de suministro de energía eléctrica, con el fin de minimizar el impacto ambiental producido por dichas actividades87.

En relación con las energías renovable, el art. 4.5 habilita al Gobierno para aprobar, con carácter indicativo, planes relativos al aprovechamiento energético de las fuentes de energía renovables y de eficiencia energética en el sector eléctrico, al objeto de favorecer el cumplimiento de los objetivos que pudieran establecerse para España en estas materias, derivados de la pertenencia a la Unión Europea, en cumplimiento de la Directiva 2009/28 (art. 4).

Esta normativa, como la que sustituye, no dispone previsión específica alguna sobre la ubicación de las instalaciones de producción, a diferencia de lo que sucede con las instalaciones de transporte y distribución, a las que dedicamos unas líneas más tarde (art. 5). Esto es, no existe ninguna diferencia al respecto entre la generación eléctrica mediante fuentes convencionales y fuentes de energías renovables, aunque en todo caso, además de esa planificación indicativa general y específica que la ley atribuye a la AGE, también ostente las competencias para regular la organización y el funcionamiento del mercado de producción de energía eléctrica, así como la regulación básica de la generación, el transporte, la distribución y la comercialización, y la de fijar el régimen económico de la retribución de la producción procedente de energías renovables88.

Teniendo en cuenta esas previsiones, se comparte aquellas deducciones doctrinales que advierten la ausencia de una legislación básica estatal sobre energías renovables de carácter global e integrador, al destacar que en lo esencial, el Estado se ha ocupado del régimen retributivo primado de las renovables, dejando fuera de aquella normativa todos los demás aspectos del régimen jurídico de éstas, y dando pie de este modo, a una división funcional inconveniente, así como al fraccionamiento y dispersión normativa con las correspondientes competencias autonómicas89. Las propuestas de corregir, por ejemplo, con el dictado ese régimen jurídico básico, la articulación de las competencias estatales con las autonómicas; mejorando la coordinación entre las planificaciones estatal y autonómicas, posiblemente con criterios y/o directrices para la implantación de las renovables, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del sector; o adicionando requisitos para su instalación unificando, en su caso, los procedimientos de autorización, son sin duda muy valiosas. Al igual que aquellas otras propuestas que, al subrayar el papel de las energías limpias para un desarrollo sostenible y los objetivos primordiales que otorga el Derecho comunitario al fomento de la producción por esa vía, consideran que el Estado debiera establecer normas mínimas de protección ambiental ex art. 149.1.23, entre las que se incluya la exigencia del uso de renovables, toda vez que a diferencia de las energías tradicionales donde la protección actúa como límite, en las renovables dicho título competencial actúa como refuerzo90. No obstante, resulta difícil entender que con las actuales previsiones constitucionales podría variar sustancial o significativamente el estado de la cuestión y particularmente los aspectos nucleares en torno a la generación.

Ésta, como es deducible de lo expuesto, queda en lo esencial en manos de las Comunidades Autónomas y de sus competencias en materia de ordenación territorial y urbanística, si bien condicionada, además de por las previsiones estatales anotadas (indirectas, si se quiere en la materia, en tanto esencialmente de carácter técnico: conexiones, acceso a las redes, o el régimen retributivo específico mediante procedimientos de concurrencia competitiva91, etc.) por las exigencias que establece el Real Decreto Legislativo 7/2015, que aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS 2015). Aunque limitadas, con esta norma se amplía el contenido inherente al principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, descrito en el art. 3, al adicionar en el apartado 3, una expresa referencia a las energías renovables92.

A estos mínimos deberes, deben añadirse asimismo, otros condicionantes debidos a las disposiciones de la LCCTE. En ella cabe apreciar algunos avances destinados a mejorar la integración y el despliegue de las energías renovables desde la perspectiva que nos ocupa, si bien esa ley hace el mínimo esfuerzo en ese sentido, sin que por tanto introduzca cambios sustanciales93. De ahí que sea difícil estimar que esta Ley, como precisa la Exposición de Motivos de la LCCTE, constituya en sentido estricto “el marco institucional para facilitar de manera predecible la progresiva adecuación de la realidad del país a las exigencias que regulan la acción climática y garantizar la coordinación de las políticas sectoriales, asegurando coherencia entre ellas y sinergias para alcanzar el objetivo de la neutralidad climática”. Además de reconocer que “garantizar la transversalidad de las políticas de cambio climático y de transición energética y la coordinación de las mismas será fundamental para potenciar las sinergias encaminadas a la mitigación y adaptación al cambio climático y permitirá afrontar con mayores garantías el desafío que dicho cambio climático supone para la seguridad nacional”.

En particular, cabe citar:

– los previstos como principios rectores (art. 2), en el apartado d) Cohesión social y territorial, en el que se prevé garantizar, en especial, la armonización y el desarrollo económico de las zonas donde se ubiquen las centrales de energías renovables respetando los valores ambientales.

– también y con carácter general las previstas en el art. 21, que impone a la planificación y gestión territorial y urbanística, así como las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte, a efectos de su adaptación a las repercusiones del cambio climático, perseguir diferentes objetivos, y en concreto, establece que: “Para garantizar que las nuevas instalaciones de producción energética a partir de las fuentes de energía renovable no producen un impacto severo sobre la biodiversidad y otros valores naturales, se establecerá una zonificación que identifique zonas de sensibilidad y exclusión por su importancia para la biodiversidad, conectividad y provisión de servicios ecosistémicos, así como sobre otros valores ambientales”94.

A tal fin el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará y actualizará periódicamente una herramienta cartográfica que refleje esa zonificación, y velará, en coordinación con las Comunidades Autónomas, para que el despliegue de los proyectos de energías renovables se lleve a cabo, preferentemente, en emplazamientos con menor impacto95. Y, en el art. 25, relacionado con el desarrollo rural, el segundo párrafo del mismo determina: El despliegue de las energías renovables debe llevarse a cabo de manera compatible con la conservación del patrimonio natural y la adecuada ordenación territorial. Para ello, perseguirá revertir parte de la riqueza que genera en el territorio donde se realice el referido despliegue para activar su economía y combatir el declive demográfico.

No son, ciertamente, exigencias que resulten novedosas en su sentido intrínseco, aunque lo sean en cuanto se incluyan por vez primera en una ley estatal, y que se encargarán de comprobar en cada caso las respectivas evaluaciones ambientales. Resultan, salvo en el último inciso del art. 25, previsiones que las normativas autonómicas contemplan con tanta o mayor claridad. Por otra parte, y en cuanto a la herramienta cartográfica, puede ser de gran utilidad, en tanto es un documento96, que zonifica el territorio en función de los previsibles impactos que puedan presentar para la implantación de proyectos de energía renovable (eólica y solar fotovoltaica), con mapas que zonifican el territorio teniendo en cuenta los valores ambientales de las distintas áreas. Se trata, como se señala en el mismo, de una herramienta orientadora (o una aproximación metodológica orientativa) que sirva para la toma de decisiones de los responsables de planificación y promotores de proyectos, facilitando la identificación, desde el primer momento, de los valores ambientales o figuras de protección que puedan afectar las decisiones de ubicación o diseño de los proyectos.

Hay que advertir, no obstante, que está centrado únicamente en proyectos de grandes instalaciones de generación de competencia estatal, cuyo fin es su venta a la red, precisando la importancia estratégica del mismo dado el despliegue de renovables requerido – unos 60.000 nuevos MW de potencia renovable (entre esas dos tecnologías) a instalar en la próxima década, de acuerdo con la planificación del PNIEC 2021-2030, y restringido al medio terrestre, lo que deja fuera las instalaciones de las distintas tecnologías renovables marinas, al entender que ello tendrá su propio desarrollo en el contexto de los planes de ordenación del espacio marítimo en los que trabaja el Ministerio.

En todo caso y al margen de reconocer que se trata de recomendaciones y que los efectos a considerar han de remitirse al pertinente trámite de Evaluación Ambiental, deja claro que dicha herramienta se deberá complementar con las regulaciones establecidas en aquellos instrumentos de planificación y ordenación aprobados por las Comunidad Autónomas en el ámbito de sus competencias97.