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Kommunale Zusammenarbeit setzte zunächst ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlagen vor allem seit Beginn des 19. Jahrhunderts ein. Auf diese Phase faktischer Zusammenarbeit folgten erste gesetzliche Regelungen des kommunalen Kooperationsrechts im weiteren Verlauf des 19. Jahrhunderts vor allem in Preußen[10] und Sachsen[11]. Dabei zeichneten sich die preußischen Regelungen zunächst durch eine gegenständliche Beschränkung auf wenige Zusammenarbeitsfelder, einen geringen Regelungsumfang und eine niedrige Regelungstiefe aus. Das preußische Recht ließ kaum übergreifende Kooperationsprinzipien erkennen. In Sachsen hingegen wurde bereits 1873 erstmals für das gesamte Staatsgebiet eine gesetzliche Regelung getroffen, diese war nicht mehr thematisch auf einzelne Zusammenarbeitsfelder beschränkt und enthielt bereits Vorschriften für das Verbandsstatut und die Verbandsumlage.