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Der Zweckverband ist seinem Wesen nach eine kommunale Körperschaft. Ratsam ist der Zusammenschluss von wenigstens drei Kommunen, damit es in den Verbandsorganen nicht zu Pattsituationen kommt oder ein Beteiligter dauerhaft majorisiert wird. Zumeist gehören einem Zweckverband nur entweder kreisangehörige Gemeinden oder Landkreise an, weil nur kommunale Körperschaften derselben Stufe dieselben Aufgaben zu erfüllen haben und diese einem Verband übertragen können. Ausnahmsweise sind an einem Zweckverband auch kommunale Körperschaften verschiedener Ebenen beteiligt, etwa wenn kreisangehörige Gemeinden dem Verband eine Aufgabe übertragen und der Landkreis sich im Rahmen seiner Ergänzungsaufgaben an dem Verband beteiligt[64].