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Dem Flächennutzungsplan kommt gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB die Funktion zu, „für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen“[96]. Damit bildet der Flächennutzungsplan einen Rahmen für die aus ihm zu entwickelnden (§ 8 Abs. 2 BauGB) Bebauungspläne, die in einen städtebaulichen Gesamtzusammenhang eingebunden werden, wodurch konzeptionslose Stückwerkplanungen der Gemeinden verhindert werden sollen. Insofern lässt sich von einer Programmierungsfunktion sprechen[97]. Dieser Funktion entsprechend soll der Flächennutzungsplan die Bodennutzung innerhalb der Gemeinde langfristig steuern, was es nahelegt, den Flächennutzungsplan auch in regelmäßigen Abständen zu überarbeiten, damit er neue Entwicklungstendenzen aufnehmen kann. Das ist schon deshalb nötig, weil der Flächennutzungsplan auch auf Prognosen beruht, deren Aussagekraft einen Zeitraum von 15 Jahren in der Regel nicht überschreitet[98]. Die Programmierungsfunktion wird partiell unterlaufen, wenn Gemeinden den Flächennutzungsplan als Steuerungsinstrument nur zurückhaltend nutzen und diesen, insbesondere im Parallelverfahren (§ 8 Abs. 3 S. 1 BauGB), neu aufzustellenden Bebauungsplänen lediglich „anpassen“[99]. So deuten auch empirische Untersuchungen darauf hin, dass der Flächennutzungsplan die ihm vom Gesetz zugedachte Funktion nur unzureichend erfüllt[100]. Hierin mag man jedoch auch einen Beleg dafür sehen, dass die Vorstellung einer sich ausschließlich oder auch nur überwiegend planvoll verlaufenden Stadtentwicklung der aktuellen Situation der Städte, die in zunehmendem Maße einen projektbezogenen Entwicklungsansatz verfolgen, nicht gerecht wird[101]. Dies wird durch § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB eindrucksvoll unterstrichen (siehe dazu Rn. 43)[102].

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Demgegenüber sind auch die gesetzlichen Regelungen – § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 und Abs. 3 S. 3 BauGB und die Möglichkeit, gemäß § 5 Abs. 2b BauGB Teilflächennutzungspläne aufzustellen, – zu nennen, die dem Flächennutzungsplan insbesondere im Außenbereich zusätzliche Bedeutung vermitteln[103]. In den betroffenen Bereichen erschöpfen sich die Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht darin, im Sinne des § 8 Abs. 2 BauGB die Festsetzungen eines Bebauungsplans vorzubereiten, sondern werden zu unmittelbar wirksamen Beachtenspflichten[104]. Sie dienen also nicht mehr allein der Programmierung, sondern sind in diesem Sinne bereits zu vollziehendes Programm.

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Neben der programmierenden kommt dem Flächennutzungsplan auch insofern eine programmvollziehende Funktion zu, als er die Schnittstelle zu den überörtlichen Planungen darstellt[105]. Dies kommt am deutlichsten in der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB zum Ausdruck. Das Verhältnis zwischen der überörtlichen Planung und der örtlichen Bauleitplanung ist allerdings nicht allein durch ein einseitiges Ableitungsverhältnis gekennzeichnet. Vielmehr unterliegt die Raumordnung dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG). Und einer Koordinationspflicht bis hin zur Verpflichtung der Anpassung an den Flächennutzungsplan unterliegen gemäß § 7 BauGB etwa auch die Fachplanungen. Ihren deutlichsten Ausdruck findet die Funktion der Verbindung zur überörtlichen Gesamtplanung im Instrument des regionalen Flächennutzungsplans (§ 8 Abs. 4 ROG), in dem die unterste Ebene der überörtlichen Raumordnungsplanung mit dem Flächennutzungsplan verschmolzen wird[106].

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Der Flächennutzungsplan umfasst gemäß § 5 Abs. 1 BauGB das ganze Gemeindegebiet. Allerdings darf der Flächennutzungsplan unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 S. 2 BauGB „weiße Flecken“ enthalten. Ein Flächennutzungsplan kann darüber hinaus auch das Gebiet mehrerer Gemeinden umfassen. Das BauGB erkennt an, dass interkommunale Verflechtungszusammenhänge eine Koordination der städtebaulichen Planungen zwischen den Gemeinden erforderlich machen können. Hierfür steht ein abgestuftes Instrumentarium zur Verfügung. Dieses reicht von dem für alle Bauleitpläne geltenden interkommunalen Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB, über die Aufstellung gemeinsamer Flächennutzungspläne, bis hin zur Bildung von Planungsverbänden nach § 205 BauGB und der ergänzenden Möglichkeit der freiwilligen oder gesetzlich angeordneten Hochzonung von Planungsaufgaben nach § 203 BauGB[107].

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Daneben erlaubt § 5 Abs. 2b BauGB zur Steuerung von Außenbereichsvorhaben auch, sachliche Teilflächennutzungspläne aufzustellen. Die Gemeinden können auf diese Weise flexibel auf bestimmte Entwicklungen reagieren, für die die Aufstellung oder Anpassung des Flächennutzungsplans als Ganzes zu schwerfällig erscheint[108]. Allerdings besteht auch unabhängig hiervon die Möglichkeit, den Flächennutzungsplan in Teilen zu ändern. Und auch die sachliche Begrenzung des Inhalts dürfte bei korrekter Anwendung keine wesentliche Planungserleichterung darstellen, da zu verlangen ist, dass sich der sachliche Teilflächennutzungsplan in die planerische Konzeption des Gesamtflächennutzungsplans einfügt[109]. Von größerer Bedeutung ist demgegenüber die rechtliche Eigenständigkeit, die den rechtlichen Fortbestand des Plans jedenfalls auch dann sichert, wenn der Gesamtflächennutzungsplan unwirksam sein sollte[110]. Eine Gemeinde kann einen oder mehrere sachliche Teilflächennutzungspläne aufstellen. Diese können, wie § 5 Abs. 2b BauGB ausdrücklich vorsieht, auch räumlich begrenzt sein, müssen sich also nicht unbedingt auf das ganze Gemeindegebiet erstrecken.

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Seiner vorbereitenden Funktion entspricht es, dass der Flächennutzungsplan einen kleineren Maßstab[111] und einen geringeren Detaillierungsgrad aufweist als der Bebauungsplan. Dementsprechend enthält der Flächennutzungsplan normalerweise nur flächenbezogene, aber keine parzellenscharfen Darstellungen. Der Detaillierungsgrad des Flächennutzungsplans kann jedoch abhängig vom planerischen Konzept der Gemeinde schwanken. So verlangt § 5 Abs. 1 BauGB die Darstellung der „Art der Bodennutzung“. Die Konkretisierung in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB und § 1 Abs. 1 und 2 BauNVO zeigt jedoch, dass es den Gemeinden freisteht, sich auf die Darstellung der allgemeinen Art der baulichen Nutzung (Bauflächen) zu beschränken oder bereits detaillierter die besondere Art der baulichen Nutzung (Baugebiete) und darüber hinaus auch das allgemeine Maß der baulichen Nutzung darzustellen. Eine Grenze ergibt sich daraus, dass § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB sowohl im Innen- als auch im Außenbereich nur eine Darstellung „in den Grundzügen“ erlaubt[112]. Daraus ergibt sich zum einen als Mindestanforderung, dass ein gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet aufgestellt werden muss. Andererseits darf der Flächennutzungsplan über die Grundzüge nicht hinausgehen, es dürfen keine Einzelheiten der Bodennutzung dargestellt werden[113]. Das schließt allerdings ins Einzelne gehende Darstellungen nicht aus. Auch die Beschränkung auf die Grundzüge bedingt keine starren Grenzen hinsichtlich Inhalt, Regelungstiefe oder Parzellenschärfe. Dementsprechend können parzellenscharfe Darstellungen, konkrete inhaltliche Planaussagen und sogar Emissionen begrenzende Werte aufgenommen werden[114]. Flächennutzungsplan und Bebauungsplan können sich in ihrer Regelungstiefe also durchaus berühren. Entscheidend ist, dass die Darstellung im Flächennutzungsplan einen Bezug zur städtebaulichen Konzeption für das ganze Gemeindegebiet wahrt[115]. Dementsprechend sind Darstellungen mit dem beschriebenen hohen Detaillierungsgrad nur vereinzelt zulässig. Ein Flächennutzungsplan kann nicht vollständig die Detailschärfe eines Bebauungsplans aufweisen[116].

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Der Flächennutzungsplan enthält gemäß § 5 Abs. 1 BauGB Darstellungen. Die Darstellungen sind Ausdruck der planerischen Konzeption der Gemeinde. Allein sie sind auch Gegenstand der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB[117]. Die wichtigsten möglichen Darstellungen regelt § 5 Abs. 2 BauGB, wobei diese Aufzählung – anders als die Enumeration in § 9 Abs. 1 BauGB – nicht abschließend („insbesondere“) ist. Weitere Darstellungen sind dementsprechend möglich, wobei sich die Grenze aus der Funktion des Flächennutzungsplans ergibt. Insbesondere müssen sie zu Festsetzungen im Bebauungsplan führen können, was zu einer mittelbaren Begrenzung durch den Katalog zulässiger Festsetzungen vor allem in § 9 Abs. 1 BauGB führt[118]. Die praktisch wichtigste Darstellung enthält § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, wonach die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der Art und dem allgemeinen Maß ihrer baulichen Nutzung dargestellt werden können. Diese Darstellungsmöglichkeit wird durch §§ 1 Abs. 1 und 2, 16 Abs. 1 BauNVO konkretisiert. Zusammen insbesondere mit den infrastrukturbezogenen Darstellungsmöglichkeiten (Nr. 2: Einrichtungen und Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen; Nr. 3: Flächen für Verkehrsanlagen; Nr. 4: Ver- und Entsorgungsanlagen; Nr. 7: Häfen und Flächen für die Wasserwirtschaft) dienen sie vor allem der Steuerung der baulichen Struktur der Gemeinden und damit der Kernaufgabe der Bauleitplanung. Dass die Bauleitplanung über diese Aufgabe jedoch deutlich hinausgreift, zeigen andere Darstellungsmöglichkeiten, die die Freiraumstruktur im besiedelten (beispielsweise Nr. 5) oder nicht besiedelten Raum (insbesondere Nr. 9) betreffen. § 5 Abs. 2a BauGB erlaubt es weiterhin, Flächen zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft nach § 1a Abs. 3 BauGB bereits im Flächennutzungsplan Eingriffsflächen zuzuordnen.

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Daneben kann der Flächennutzungsplan auch Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen enthalten. Diese haben lediglich deklaratorischen Charakter, sie nehmen an den Rechtswirkungen des Flächennutzugsplans nicht teil[119]. Die Wirkung ihres Fehlens für die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans ist hingegen nicht abschließend geklärt. Überwiegend wird jedoch angenommen, dass ihr Fehlen nur dann zur Unwirksamkeit führt, wenn dies zugleich einen Abwägungsfehler darstellt[120]. Kennzeichnungen nach § 5 Abs. 3 BauGB (Nr. 1: äußere Einwirkungen und Naturgewalten; Nr. 2: Bergbau; Nr. 3: Altlasten) dienen der Kenntlichmachung von Gegebenheiten, die bestimmte Bodennutzungen beeinträchtigen oder ausschließen können und dementsprechend bei der Aufstellung der Bebauungspläne zu berücksichtigen sind. Dem gleichen Zweck dienen auch die nachrichtlichen Übernahmen nach § 5 Abs. 4 und 4a BauGB, die Hinweis auf andere Planungen oder sonstige rechtliche Hindernisse für die Bauleitplanung geben.

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Schließlich ist dem Flächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 5 BauGB eine Begründung beizufügen. Diese muss den Anforderungen des § 2a BauGB genügen und insbesondere einen Umweltbericht enthalten. Zwar ist die Begründung nicht Teil des Flächennutzungsplans („beizufügen“), sie stellt gleichwohl eine formelle Rechtmäßigkeitsanforderung dar[121]. Gemäß § 2a BauGB muss die Begründung bereits dem Entwurf des Flächennutzungsplans beigefügt werden, sie durchläuft also mit diesem zusammen das Verfahren.