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Die Anreicherung der Funktionen des Flächennutzungsplans, insbesondere die Erhöhung der Steuerungswirkung gegenüber Außenbereichsvorhaben durch Konzentrationszonen mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB hat zu Unsicherheiten bei der rechtlichen Einordnung des Flächennutzungsplans geführt. Diese betrafen die Fragen nach der Rechtsform und den Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans sowie nach dem möglichen Rechtsschutz gegen den Flächennutzungsplan[122]. In einer Reihe von Entscheidungen hat das Bundesverwaltungsgericht dabei eine Neubewertung des Instrumentariums vorgenommen. Ausgangspunkt kann allerdings nach wie vor die Feststellung sein, dass der Flächennutzungsplan in keiner der im Verwaltungsrecht bekannten Handlungsformen, namentlich nicht als Rechtsnorm oder als Verwaltungsakt ergeht. Es handelt sich nach dem herrschenden Verständnis um eine hoheitliche Maßnahme eigener Art[123]. Insbesondere der Standpunkt, dass es sich nicht um eine Rechtsnorm handelt, hat – entgegen einer auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Position[124] – durch das Bundesverwaltungsgericht Bestätigung erfahren[125]. Die fehlende Möglichkeit an eine näher umrissene Handlungsform anzuknüpfen, macht es jedoch erforderlich, die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans für jeden möglichen Inhalt gesondert zu bestimmen. Die Feststellung, der Flächennutzungsplan werde nicht als Satzung bekannt gemacht und sei auch nach seinem materiellen Gehalt nicht als Rechtsnorm anzusehen[126], dürfte jedenfalls insofern keine uneingeschränkte Gültigkeit mehr beanspruchen können, als damit die mangelnde Außenrechtswirkung der Darstellungen gemeint ist.

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Nach wie vor gilt, dass den Darstellungen des Flächennutzungsplans grundsätzlich keine Rechtsverbindlichkeit außerhalb des verwaltungsinternen Bereichs zukommt. Die primäre, im Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB zum Ausdruck kommende Aufgabe des Flächennutzungsplans besteht in der verwaltungsinternen Vorbereitung der außenrechtsverbindlichen Entscheidungen der Bauleitplanung, die in Form des Bebauungsplans ergehen.[127] Weitere verwaltungsinterne Wirkungen ergeben sich etwa aus § 7 BauGB. Mangels Außenrechtswirksamkeit werden durch die Darstellungen des Flächennutzungsplans keine Rechtspositionen der Bürger berührt, insbesondere nimmt die Gemeinde noch keine Ausgestaltung von Eigentumspositionen vor[128]. Die zum Teil recht weittragenden wirtschaftlichen Folgen werden bei dieser Betrachtungsweise – nicht völlig unproblematisch – ausgeklammert[129]. Daraus folgt auch, dass Darstellungen im Flächennutzungsplan in der Regel nicht dem Rechtsschutz seitens der Bürger zugänglich sind[130].

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Etwas anderes gilt jedoch für Darstellungen in Flächennutzungsplänen, die die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB entfalten. Dieser sieht unter anderem vor, dass einem gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Vorhaben öffentliche Belange regelmäßig entgegenstehen, wenn der Flächennutzungsplan diese Vorhaben einer anderen Fläche zuweist. Dies führt zur Unzulässigkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB. Um dies zu bewirken, können die Gemeinden auch Teilflächennutzungspläne nach § 5 Abs. 2b BauGB aufstellen. Die entsprechenden Darstellungen entfalten rechtliche Außenwirkung dergestalt, dass die Errichtung solcher Vorhaben – in der Praxis spielt dies etwa für Windkraftanlagen eine erhebliche Rolle[131] – außerhalb[132] der dargestellten Konzentrationsflächen in der Regel unzulässig ist[133]. Durch die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erhält der Flächennutzungsplan eine dem Bebauungsplan vergleichbare Steuerungswirkung. Die Darstellungen erhalten damit den Charakter von Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und sie unterliegen den gleichen Bindungen wie entsprechende Festsetzungen des Bebauungsplans[134]. Das Bundesverwaltungsgericht hat dementsprechend anerkannt, dass gegen Darstellungen mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Rechtsschutz in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eröffnet ist[135].