Читать книгу La responsabilidad estatal por infracción del Ius Comunitario - Jordi Andujar Trenado - Страница 10

La pálida existencia de una responsabilidad extracontractual dimanante del incumplimiento del derecho comunitario por los Estados miembros, hasta entonces tenuemente preconizada en diversos fallos, será gallardamente entronizada por el Tribunal de Justicia en la celebérrima sentencia de 19 de noviembre de 1991 del Tribunal de Justicia, Francovich, Asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90.

El tañido estentóreo que supondrá este pronunciamiento después de más de medio siglo de atronador silencio en torno a este instituto jurídico servirá de catalizador para iniciar todo un cambio de paradigma en la conceptualización de dicha responsabilidad y permitirá superar las incompletas respuestas, cuando no dormitivas, que hasta ese momento se habían ofrecido al abordar el precitado principio.

En líneas generales, podemos sintetizar que este fallo se produce como consecuencia de una cuestión prejudicial remitida al TJCE por un juez italiano mediante la cual se requiere que aquel clarifique, en primer lugar, si una directiva no transpuesta a tiempo por la República Italiana33 tenía efecto directo, y en caso negativo, si, como contrapartida, el derecho comunitario despliega el principio de responsabilidad a fin de indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento estatal.

Debemos remarcar, antes de analizar los distintos considerandos de esta sentencia, la indolente actuación llevada a cabo por el Estado italiano, el cual llevaba más de 8 años de retraso desde que expirara el tiempo límite de transposición de la citada directiva, sin haber hecho ademán alguno de enmendar esta situación y por la que ya había resultado condenado dos años antes34.

El Tribunal de Justicia niega, primeramente, que la directiva tenga un contenido incondicional y suficientemente preciso, en la medida en que no indica qué organismo es el que debe ocuparse de dar la protección recogida en su seno35.

Así, el Tribunal deduce que el hecho de que la directiva no establezca la forma de organizar este sistema social de protección impide que pueda presuponerse que es el Estado el único deudor obligado como consecuencia de la falta de transposición36. Consiguientemente, se rechaza que la misma goce de efecto directo y confirma lo colegido por el Abogado General, el Sr. Jean Mischo, en sus Conclusiones presentadas el 28 de mayo de 1991.

Pero la cuestión capital que resuelve esta sentencia es acerca de si el hecho de que Italia incumpliera sus obligaciones derivadas del derecho comunitario genera responsabilidad para con los particulares.

El Tribunal, tras establecer que el derecho comunitario crea un ordenamiento autónomo productor de normas de obligado cumplimiento para sus destinatarios, que no son solos los Estados, y que el derecho de la Comunidad también nutre el corpus de derechos de que gozan los nacionales (con base en Van Gend & Loos; Costa v. Enel; Factortame I y Simmenthal) proclamará en los apartados 33, 34 y 35 del fallo lo siguiente:

«Hay que señalar que la plena eficacia de las normas comunitarias se vería cuestionada y la protección de los derechos que reconocen se debilitaría si los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparación cuando sus derechos son lesionados por una violación del Derecho comunitario imputable a un Estado miembro.

La posibilidad de reparación a cargo del Estado miembro es particularmente indispensable cuando, como ocurre en el presente asunto, la plena eficacia de las normas comunitarias está supeditada a la condición de una acción por parte del Estado y, por consiguiente, los particulares no pueden, a falta de tal acción, invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales los derechos que les reconoce el Derecho comunitario.

De todo ello resulta que el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le son imputables es inherente al sistema del Tratado»37.

Estos tres párrafos suponen un salto cualitativo sin precedentes en la admisión del principio de responsabilidad extracontractual de los Estados miembros y deja inerme cualesquiera de los argumentos esgrimidos por los Gobiernos alemán, británico, italiano y neerlandés38.

El Tribunal de Justicia corrige esa interpretación dada por los gobierno estatales y establece que, a fin de que las normas comunitarias dispongan de plena eficacia, es imprescindible instituir un régimen de responsabilidad por los incumplimientos a cargo del Estado (más cuando la virtualidad de los derechos allí reconocidos requiere de ciertas acciones estatales, como era en el caso que nos ocupa).

Se caracteriza así este principio por tener un carácter bifronte39, pues junto con la protección concreta de los particulares perjudicados, se busca también salvaguardar el mismo sistema de Derecho comunitario. Aparecerá así el principio de responsabilidad como cláusula de cierre del ordenamiento jurídico de la Comunidad que, en última instancia, le dotará de virtualidad.

En consecuencia, si bien es cierto que la articulación de este principio se deja a los Estados miembros, su agere licere se halla delimitado por dos premisas.

En primer lugar, los Estados no pueden negar este principio ad radicem, por lo que no cabe que las legislaciones nacionales rechacen, en caso de un acto estatal contrario a derecho comunitario, toda responsabilidad (no cabe la inmunidad estatal).

En segundo lugar, es necesario que se instituya un remedio efectivo e idóneo para restañar los perjuicios causados como consecuencia de la infracción, pues solo así se puede salvaguardar la recognoscibilidad de los derechos reconocidos a nivel comunitario.

El hecho de que el Tribunal lo eleve a la categoría de principio general no es baladí. Sin entrar a examinar el juego y la caracterización de estos principios en profusión40, sí que debemos mencionar alguna de las notas más salientes de estos.

Desde los albores de las Comunidades Europeas, el Tribunal de Luxemburgo ha recurrido a los principios generales del derecho41 para interpretar los Tratados, colmar lagunas, clarificar conceptos y, en suma, para ofrecer una visión integral de todo ordenamiento iuscomunitario.

Se trata de principios no escritos y abstractos que, sin embargo, los jueces pueden concretizar a la situación que se les plantea. El contenido de los mismos, pese a su indefinición, se podría determinar, siguiendo a ROBLES MORCHÓN, como el conjunto de principios reflejos de un acervo común de valores jurídicos que informan todo el ordenamiento comunitario.

No obstante, apunta PAPADOPOULOU que los jueces comunitarios tampoco pueden emplear de manera incontrolada los principios generales del derecho a fin de regular materias o sectores del derecho no pretendidos por el constituyente, pues en tal caso se subrogarían en su voluntad.

Es por ello que la elaboración que el Tribunal de Justicia hace del principio de responsabilidad estatal por infracción del derecho comunitario, el cual carece de cuasi toda apoyatura legal, peca, según diversos autores, de cierto activismo judicial.

Sin embargo, en nuestra opinión, dicho principio halla sus mimbres en dos fundamentos.

El primero se centra en la voluntad originaria, tal y como consta en los Tratados, de conformar una verdadera Comunidad de Derecho a fin de instaurar de forma definitiva la paz en el Viejo Continente que demasiadas veces se había visto convertido en campo de Agramante.

A ese deseo serviría el principio de responsabilidad, el cual arma la cláusula de cierre que permite dar virtualidad a todo el sistema. De lo contario, la inmunidad estatal de que gozarían los actos disconformes con el ordenamiento de la Unión acabaría atrofiando toda la organización comunitaria hasta reducir sus objetivos a una quimera de imposible consecución, pues para ello es condicio sine qua non una aplicación uniforme del ius comunitario42.

La segunda vendría a señalar que el principio de responsabilidad es un principio, en mayor o menor medida, común a todos los derechos de los Estados miembros43 y que, por ende, el Tribunal no crea ex novo este principio, sino que tan solo lo extrapola de los ordenamientos nacionales al ordenamiento iuscomunitario, dado que su aplicación en este ámbito contribuye de forma muy positiva a mejorar el proceso de integración europeo.

En cualquier caso, tras su revelación por el TJCE en Francovich, este principio gozará de pleno reconocimiento y será canon informativo indispensable a la hora de articular la respuesta ante una infracción estatal.

En cuanto a su anclaje normativo, el Tribunal sitúa este principio como corolario del artículo 5.° del TCEE44, a su vez expresivo de otro principio general como es el de cooperación leal, al señalar que:

«La obligación de los Estados miembros de reparar dichos daños se basa también en el artículo 5 del Tratado, en virtud del cual los Estados miembros deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario. Entre esas obligaciones se encuentra la de eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho comunitario»45.

De forma que por mor de este último se concluye que la violación del derecho comunitario conlleva, además de la obligación de adoptar las medidas correctoras que se estimen, la de reparar las consecuencias injustas soportadas por los particulares (tal y como ya se dijera en el Caso Humblet).

Resulta cuanto menos reseñable, tal y como apunta SCHOCKWEILER, que se sitúe dicho principio en el art 5.° TCEE y no en el artículo 171 TCEE, pues, prima facie, parece más evidente que este último acogería de manera más específica dicho instituto. Sin embargo, el Tribunal de Luxemburgo en un audaz movimiento se anticipó a lo que después se convertiría en una de las cuestiones más problemáticas, cual es determinar desde qué momento existe dicha acción de reparar46.

Tal y como subraya MACERA TIRAGALLO47, la doctrina hasta entonces tendía a concluir que era necesario una declaración de incumplimiento ex ante para que brotara dicha responsabilidad, de forma que solo la renuencia del Estado para adoptar las medidas correctoras necesarias le haría responsable.

El Tribunal al situar la matriz de este principio en el atemporal artículo 5 del Tratado determinará que esa responsabilidad surge desde que concurren los requisitos que lo configuran.

En nuestra opinión, sostenemos que el Tribunal de Luxemburgo establece a limine una línea divisoria entre este instituto jurídico y el de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, aun cuando, en ocasiones, ambos se hallan complementado mutuamente.

La responsabilidad que surge cuando un Estado comete un ilícito comunitario tiene un origen autónomo, basado en el artículo 5 del Tratado de la Comunidad Económica Europea y en ser un principio general imbricado en el mismo sistema comunitario.

Por ello, no podemos compartir las posturas doctrinales48 que, aun haciendo referencia al precitado artículo, sostienen también que dicho principio nace por mor de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, pues entienden que los Estados son agentes de la misma, lo que permite aplicar su régimen.

Sin embargo, ni el Tribunal (que en toda la sentencia no menciona en ningún punto el artículo 215.II del Tratado), ni sus orígenes ancestrales nos permiten sostener dicha postura.

Pues mientras que a la responsabilidad extracontractual de la Comunidad se le concedió carta de naturaleza desde sus inicios, para lo cual se articuló un precepto ad hoc, el principio de responsabilidad extracontractual estatal por incumplimiento del ordenamiento comunitario es de absoluta creación pretoriana.

Por ello, si debiéramos trazar la filogenia jurídica de esta institución nos inclinaríamos a pensar que este principio es hijo bastardo del derecho comunitario tardíamente reconocido por el Tribunal de Luxemburgo y hermano menor putativo de la responsabilidad comunitaria extracontractual.

Con todo, esta institución recién instituida se hallaba resuelta a iniciar su andadura y no tardaría en alcanzar la madurez y el vigor de su homólogo fraterno.

Asimismo, el fallo también indicará las características sustantivas que debe revestir la infracción para dar lugar a responsabilidad, a saber:

• Ha de tratarse de una norma comunitaria que otorgue derechos a los particulares (la sentencia hace referencia concreta a la directivas por ser el instrumento enjuiciado en el caso concreto).

• La norma ha de establecer derechos identificables según el tenor de la norma.

• La existencia de una relación de causalidad entre el incumplimiento de la norma comunitaria y el daño sufrido por los particulares.

Tal y como establecen estos requisitos, el Tribunal construye una responsabilidad extracontractual de corte marcadamente objetivo, pues no exige en ningún caso ninguna caracterización a la infracción49 (aunque esto cambiará muy pronto como se verá) ni entra a examinar el nivel negligencia con que ha actuado el Estado.

De esta forma, el acriter del ilícito estatal por la infracción del ius comunitario se basa en la mera ilegalidad y en la laceración de los derechos de los particulares ocasionado por dicho incumplimiento lo que determinará la obligación de reparar los perjuicios irrogados a aquellos.

Se recupera así la oportunidad pérdida dos años antes en el Caso Enichem Base50 y proclama un régimen de responsabilidad amplio en cuya virtud cualquier infracción estatal contraria al ordenamiento comunitario que cause un daño a algún derecho de los particulares es susceptible de generar responsabilidad.

Además, también cimentará los caracteres del régimen procesal que han de articular dicho principio en los apartados 42 y 43 que se citan a continuación:

«(…) a falta de una normativa comunitaria, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a los justiciables en virtud del Derecho comunitario (…).

Debe señalarse, además, que las condiciones, de fondo y de forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización(…)».

El Tribunal de Justicia remite a los órganos nacionales a fin de sustanciar dicha responsabilidad, tal y como hiciera en Humblet. Sin embargo, no se trata de una reenvío en blanco, pues el mismo Tribunal se encarga de establecer dos principios que actúan como límites de los Estados, a saber, por un lado, el de equivalencia y, por otro, el de efectividad.

El primero implica las acciones encaminadas a proteger los derechos que el ordenamiento jurídico comunitario confiere a los justiciables no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna51.

El segundo se ocupa de garantizar que los derechos comunitarios reconocidos puedan ejercitarse de forma eficaz lo que exige que las normas internas que los articulen no han de hacer imposible o muy difícil su realización ante los órganos nacionales competentes52.

Estos dos principios salomarán todas y cada una de las sentencias posteriores que en materia de responsabilidad estatal dicte el Tribunal de Justicia y a ellos nos referiremos en profusión cuando abordemos la vertiente adjetiva o procesal de este instituto jurídico.

El Caso Francovich abrió la veda para poder declarar la responsabilidad de los estados por la no transposición o por una transposición defectuosa de las directivas comunitarias y el TJCE aprovechó raudamente el precedente sentado para emitir toda una cascada de sentencias que responden de manera mimética a la situación planteada en Francovich53.

En conclusión, con Francovich nace un nuevo principio, genuinamente innovador y revolucionario que ha jalonado todo el devenir futuro de la Unión Europea. Sin embargo, este principio aparece de manera bruta y necesitará refinarse en los próximos años a través de una serie de sentencias que determinarán su naturaleza y sus concretos caracteres. Es por ello que en el siguiente apartado abordaremos los fallos que más han incidido en la configuración de este instituto jurídico recién nacido.

Antes de iniciar dicha empresa, no obstante, debemos recordar que tan solo tres meses después de este trascendental pronunciamiento judicial, el 7 de febrero de 1992, se adoptará y autenticará en Maastricht el Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE), el cual entrará en vigor el 1 de noviembre de 1993 y que modifica, además, el Tratado de la Comunidad Económica Europea.

Ambos ahondarán en la integración europea, que desbordará el aspecto puramente económico lo que lleva a renombrar la Comunidad Económica Europea, simplemente, como la Comunidad Europea.

Centrándonos, de nuevo, en nuestro tema de estudio pocas novedades significará la entrada en vigor de este Tratado, pues lo artículos sobre los que se sustenta la responsabilidad de los Estado miembros por la vulneración del ius comunitario quedarán prácticamente idénticos a como estaban.

De esta forma, el artículo 5 quedará exactamente igual a como estaba. Por su parte, al anterior artículo 171 TCEE se le añadirá un nuevo apartado, que en nada afecta al primero que continuará con su anterior redacción, que permite sancionar al Estado incumplidor cuando contumazmente mantenga la ilicitud.

Empero ello no altera su naturaleza jurídica, como oportunamente señala COBREROS MENDAZONA54, al indicar que la responsabilidad estatal por incumplir el derecho comunitario no se construye sobre la base de ser una sanción o castigo hacia el Estado, posibilidad esta no prevista hasta la introducción del apartado 2.° al artículo 171 que se produce con el Tratado de Maastricht, sino en el derecho que asiste al particular a ver resarcidos unos perjuicios que no tenía el deber de soportar.

Asimismo, tan solo 5 años después de este Tratado, el 2 de octubre de 1997, se firmará el Tratado de Ámsterdam, el cual entro en vigor el 1 de mayo de 1999.

De este Tratado sí que podemos decir sin ningún género de duda que fue totalmente estéril en la cuestión objeto de estudio, pues no supuso ningún progreso en la regulación de la responsabilidad estatal por incumplimiento del derecho comunitario, sino más bien todo lo contrario.

En este sentido, nos recuerda MANGAS MARÍN55 el activismo desplegado por ciertos Estados durante la Conferencia Intergubernamental de 1996 al objeto de acotar el efecto retroactivo de las sentencias y de restringir la responsabilidad patrimonial de los Estados miembros en caso de violación del ordenamiento iuscomunitario (la cual no olvidemos tenía apenas cinco años de vida).

Más allá de este indirizzo seguido por los Estados menos a favor de construir una verdadera Unión y cuyos intentos no llegaron a fraguar tan solo queda decir que como única consecuencia de la aprobación de este Tratado se producirá un cambio de numeración en los artículo que sirvieron de apoyatura para alumbrar el principio de responsabilidad estatal, de tal suerte que el artículo 5 pasará a ser el 10 y 171 el 228.

33. Se trataba, concretamente, de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. Esta directiva, cuyo plazo máximo para su transposición expiraba el 23 de octubre de 1983, perseguía brindar protección a los créditos impagados de los trabadores asalariados en caso de insolvencia del empresario.

34. STJCE de 2 de febrero de 1989, Comisión de las Comunidades Europeas c. República Italiana, Asunto 22/87 (apartado 38): «procede hacer constar que, al no adoptar dentro de los plazos señalados las medidas necesarias para adecuarse a la Directiva 80/987 del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores en caso de insolvencia del empresario, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE».

35. Así, el artículo 5.° tan solo disponía lo siguiente: «Los Estados miembros fijarán las modalidades de la organización, de la financiación y del funcionamiento de las instituciones de garantía, observando en especial los principios siguientes (…)».

36. STJCE de 19 de noviembre de 1991 del Tribunal de Justicia, Francovich, Asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90 (apartado 25): «(…) En virtud del artículo 5, el Estado miembro dispone de una amplia discrecionalidad en cuanto a la organización, al funcionamiento y a la financiación de las instituciones de garantía. Debe destacarse que el hecho, invocado por la Comisión, de que la Directiva prevea la posibilidad, entre otras, de que dicho sistema sea financiado íntegramente por los poderes públicos no puede justificar que quepa considerar al Estado como deudor de los créditos impagados (…)».

37. Avala el Tribunal las lúcidas palabras que nos dejaba el Abogado General Jean Mischo en sus Conclusiones al caso Francovich de 28 de mayo de 1991 en las que, tras admitir que a falta de normativa comunitaria en la protección de los justiciables deberá acudirse a los mecanismos previstos en las legislaciones naciones, afirma que los Derechos nacionales deberán deparar una protección efectiva a los derechos deducidos del ordenamiento comunitario, de tal suerte que «el posible resarcimiento de un particular por el perjuicio sufrido a causa de la infracción de una disposición de Derecho comunitario, que tenga efecto directo, está fundado en el propio ordenamiento jurídico comunitario» (§ 42).

38. En efecto, los cuatro gobiernos se oponían a reconocer la existencia de un principio de responsabilidad, escudándose en que el Tribunal de Justicia había declarado que tanto los cauces para exigir dicha responsabilidad como su mero reconocimiento quedaban a merced de la voluntariedad de los derechos nacionales (§ 43 de la Conclusiones del Abogado General J. Mischo).

39. GUICHOT, E., La responsabilidad del estado legislador por infracción del derecho de la unión europea en la jurisprudencia y en la legislación españolas a la luz de los principios de equivalencia y efectividad, Revista Española de Derecho Europeo, n.° 60, 2016, pág. 53.

40. Para lo que se recomienda la lectura de SPITZER, J. P., Les principes généraux de Droit communautaire dégagés par la Cour de Justice des Communautés Européennes, Gazette du Palais, 1986, 2erne sem., pág. 732.

41. STJCE de 21 de enero de 1965, Officine Elettromeccaniche Ing. A. Merlini c. High Authority of the European Coal and Steel Community, Asunto 108/63, apartado 10: «el hecho de que una regla no sea mencionada en Derecho escrito no es suficiente para excluir su existencia».

42. Principio de uniformidad del derecho ya consagrado por el Tribunal de Justicia. Al respecto, vide STJCE de 21 de febrero de 1991, Sentencia de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Suderdithmarschen y Hauptzollamt Itzehoe c. Zuckerfabrik Soest y Hauptzollamt Paderborn, Asunto acumulados C-143/88 y C-92/89 (§ 25 y 26).

43. Así se recogía en 9 de los 12 estados que por aquel entonces conformaban la Comunidad Económica Europea: Artículo 19.4 de la Constitución alemana; artículo 31 de la Constitución belga; artículo 106 de la Constitución española; artículo 15 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano (anexo a la Constitución francesa); artículo 7.4 de la Constitución griega; artículo 28 de la Constitución italiana; artículo 30 de la Constitución luxemburguesa y artículo 22 de la Constitución portuguesa. En Reino Unido, esta responsabilidad se concretaba en la Crown Proceedings Act (1947).

44. «(…) toda no adaptación a una Directiva constituye ipso facto una infracción de los artículos 5 y 189 del Tratado, es decir, una ilegalidad equivalente a una falta que debe reparar el Estado cuando haya producido un perjuicio a un particular (…)» (§ 68 también se apuntala en dicho precepto en las Conclusiones del Abogado General, J. Mischo).

45. Trae entonces a colación el caso Humblet, por el cual no solo se obliga a revocar el acto ilícito, sino también reparar los perjuicios causados por este.

46. Con base en el artículo 171.1 TCEE hubiera podido argumentarse que dicha obligatoriedad de resarcir nace una vez que el Tribunal declara, mediante sentencia, el carácter contrario de un acto estatal con el derecho comunitario. Sin embargo, al situarse el andamiaje legal en el atemporal principio de cooperación leal del artículo 5.°, se está admitiendo, aun cuando de forma taimada, que dicha responsabilidad existe desde el mismo momento en que el Estado aprueba una norma no conforme con el derecho de la Comunidad, y ello porque en virtud del mencionado artículo el Estado se había comprometido a abstener de cualquier acto que atente contra los fines del Tratado. En este sentido, se entenderá que aprobar una norma contraria a derecho comunitario es frontalmente lesivo y dañoso para alcanzar una apropiada consecución de aquellos.

47. MACERA TIRAGALLO, B., La responsabilidad estatal por violación del ordenamiento comunitario: últimos pronunciamientos del TJCE (A propósito de las Sentencias Brasserie du Pêcheur-Factortame, British Telecommunications, Hedley Lomas, Dillenkofer, Denkavit, Bonifaci-Berto, Palmisani, Maso-Gazzetta, etc.), Revista de Administración Pública, n.° 149, 1999, pág. 170.

48. Esta visión aparece contenida, entre otros, en CALVO VÉRGEZ, J., La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por vulneración del ordenamiento comunitario, Aranzadi, Navarra, 2014, págs. 16 a 20. También en JANER TORRENS, D., La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos nacionales por infracción del Derecho Comunitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, págs. 37 y ss.

49. J. MISCHO en sus Conclusiones vacilará a la hora indicar si se requiere que la violación deba estar suficientemente caracterizada. Así, indicará que es este un elemento caracterizador de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad cuando se trate de «opciones de política económica» o cuando disponga de una «amplia facultad discrecional» (§ 74 y 75).

De las palabras del Abogado General se trasluce que no es necesario, para declarar la responsabilidad de un Estado miembro por infringir el derecho comunitario, hallarnos ante un incumplimiento caracterizado «Podemos incluso preguntarnos si este requisito (el de exigir una caracterización del incumplimiento) debe aplicarse (a las actuaciones ilícitas de los Estados miembros). La jurisprudencia de este Tribunal de Justicia sólo menciona, efectivamente, el criterio de la infracción suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho en relación con las opciones de política económica que deben efectuar las Instituciones de la Comunidad. Del mismo modo, cuando una Institución dispone de una amplia facultad discrecional, la jurisprudencia de este Tribunal pone como condición que la Institución haya ignorado de manera grave y manifiesta los límites de dicha facultad. Ahora bien, en materia de adaptación del Derecho interno a las Directivas, que vinculan a los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejándoles solamente elegir la forma y los medios, no se puede tratar ni de opciones de política económica ni de amplia facultad discrecional (§76)».

50. STJCE de 13 de julio de 1989, Enichem Base, Asunto 380/87. En este caso, también se planteaba si podría haber lugar a considerar al Estado responsable por una infracción; sin embargo, el Tribunal jamás llegará a responder a ofrecer una solución al considerar que la norma controvertida no concedía derechos a los particulares (lo que le exime de examinar esta cuestión).

En todo caso, el Abogado General Jacobs en sus Conclusiones de 16 de marzo de 1989 llegará a afirmar «(…) En mi opinión, basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es posible mantener que, cuando el Derecho comunitario confiere derechos a los particulares, los órganos jurisdiccionales nacionales deben ordenar medidas de reparación adecuadas y eficaces en caso de que las autoridades nacionales infrinjan estos derechos (…)» (§19), lo que nos indica que este principio por aquel entonces ya se estaba fraguando y solo era cuestión de tiempo eclosionara.

51. Al respecto puede verse, STJCE de 16 de diciembre de 1976, Rewe, Asunto 33/76; 6 de diciembre de 1994, Johnson, Asunto C-410/92, apartado 21; de 11 de diciembre de 1997, Magorrian y Cunningham, Asunto C-246/96.

52. Al respecto puede verse, STJCE 16 de diciembre de 1976, Comet, Asunto 45/76; de 27 de febrero de 1980, Just, Asunto 68/69; de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio, Asunto 199/82.

53. Vide. STCE de 16 de diciembre de 1993, Wagner Miret, Asunto C-334/92 (planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con base en la misma directiva que trata Francovich); STCE de 14 de julio de 1994, Faccini Dori, Asunto C-91/92 y STJCE de 7 de marzo de 1996 Cristina Blázquez c. El Corte Inglés, Asunto C-192/94 (en ambas, señala GUICHOT, el Tribunal de Luxemburgo motu proprio emplea el principio de responsabilidad para suplir la falla de efectividad que se producía cuando se encontraba ante directivas no transpuestas que carecían de efecto directo, no por su imprecisión, sino por la ausencia de efecto directo horizontal.

54. COBREROS MENDAZONA, E., La pertenencia a la unión europea y su repercusión en la responsabilidad patrimonial, Revista de Administración Pública, n.° 200, mayo/agosto 2016, pág. 327.

55. MANGAS MARÍN, A., La reforma institucional en el Tratado de Ámsterdam, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Año n.° 2, N.° 3, 1998, pág. 34. Así se hizo constar expresamente en el Informe del grupo de reflexión y otras referencias documentales de la Conferencia Intergubernamental de 1996 (CIG 96), pág. 65.