Читать книгу La responsabilidad estatal por infracción del Ius Comunitario - Jordi Andujar Trenado - Страница 9

Este principio se articula como la clave de bóveda que encierra todos los otros principios comentados más arriba y que da la razón de ser a la misma responsabilidad extracontractual por infracción del derecho comunitario, pues la finalidad última común a todos ellos es la de dar auspicio y protección al haz de derechos de que gozan los destinatarios de las normas comunitarias.

En consecuencia, se le ha elevado hasta ser considerado un principio general del Derecho comunitario31. Es primer y último principio, ya que es la primera causa que motiva la elaboración de todos los demás (a fin de dispensar una tutela eficaz a los derechos comunitarios reconocidos), pero a la vez lo que se consigue a través de todo el exoesqueleto principal que estamos desgajando es dar virtualidad al mismo, pues sin ellos ni tan siquiera resultaría reconocible.

En consecuencia, los tribunales nacionales deberán dispensar una protección directa, inmediata y efectiva32 cuando un particular invoque un derecho amparándose en una norma comunitaria. De lo que se deduce, como apunta CARMEN PÉREZ GONZÁLEZ, la necesidad de que se instituya un remedio eficaz.

Es aquí donde se halla la ligazón umbilical entre el principio de responsabilidad extracontractual y el de tutela efectiva, pues se constata que la indemnización (elemento central sobre el que gravita dicho principio) se presenta como ese remedio, que ha de restañar los perjuicios ocasionados por el Estado incumplidor.

Y todavía podemos ir más allá y establecer que el mencionado remedio deberá sustanciarse mediante un recurso efectivo, las notas del cual vendrán determinadas por otros dos vectores, el principio de equivalencia y el principio de efectividad, que más adelante abordaremos.

Tanto el remedio eficaz, como elemento sustantivo, y el recurso efectivo, como mecanismo procesal mediante el que vehicular este último, permiten vislumbrar la tutela judicial efectiva que el ordenamiento comunitario depara al conjunto de derechos acogidos en su seno.

En suma, todos estos principios y otros que aparecerán más adelante son los que conforman la condición de viabilidad para que el principio de responsabilidad extracontractual por violación del derecho comunitario por parte de los Estados miembros pueda ver la luz e iniciar su singladura tras la sentencia Francovich, pues crean el cuerpo y le insuflan el alma necesarios para dotarlo de vida.

1. Extracto del discurso de Robert Schuman: «Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho».

2. BORCHARDT, K., El ABC del derecho comunitario, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2000, pág. 57. Dicho autor señala la trascendental importancia que ha tenido el aparato judicial comunitario a la hora de cimentar el proceso de integración europeo por haber logrado «aquello que, durante siglos, la sangre y las armas no consiguieron», pues por primera vez en siglos la unidad europea se persigue no mediante la sumisión y la guerra sino mediante «la fuerza del Derecho».

3. A tenor del artículo 86 (párrafos primero y segundo) del Tratado de la CECA: «Los Estados miembros se comprometen a adoptar las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones resultantes de decisiones y recomendaciones de las instituciones de la Comunidad y a facilitar a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se comprometen a abstenerse de toda medida incompatible con la existencia del mercado común a que se refieren los artículos 1 a 4».

4. El fallo, en líneas generales, trae como causa la controversia acerca de si ciertos artículos de la legislación fiscal belga eran compatibles con el derecho de la Comunidad.

5. En concreto, la sentencia puntualiza lo siguiente: «en el caso de que el Tribunal de Justicia deba declarar, en el presente caso, la ilegalidad de la liquidación tributaria controvertida, de ello se derivaría que el Gobierno belga estaría obligado a adoptar las medidas necesarias para anular y devolver al demandante las sumas que eventualmente haya percibido de manera indebida».

6. Es pacífico por la doctrina situar en este fallo el primer antecedente de la responsabilidad extracontractual de los Estados por la infracción del iuscomunitario. Por todos, véase, MUÑOZ MACHADO, S., La responsabilidad civil de la administración por incumplimiento del Derecho comunitario europeo, Gaceta Jurídica de la CEE, Serie B, abril 1989, n.° 41, pág. 3.

7. Artículo 5 TCEE: «Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las Instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estado miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado».

8. Artículos 171 TCEE y 143 TCEEA rezaban de forma idéntica lo siguiente «Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembros ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia».

9. Artículo 40 TCECA: «Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 34, el Tribunal será competente para conceder, a instancia de la parte perjudicada, una reparación pecuniaria a cargo de la Comunidad, en caso de perjuicio causado en la ejecución del presente Tratado por una falta de servicio de la Comunidad.

El Tribunal será igualmente competente para conceder una reparación a cargo de la Comunidad en caso de un perjuicio debido a una falta personal de un agente que actúe en el ejercicio de sus funciones. la responsabilidad personal de los agentes ante la Comunidad se regirá por las disposiciones del estatuto o el régimen que les sea aplicable.

Todos los demás litigios entre la Comunidad y terceros, al margen de la aplicación de las cláusulas del presente Tratado y de sus reglamentos de aplicación, serán sometidos a los Tribunales nacionales».

10. Artículo 215.II TCEE, a cuyo tenor: «En materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros».

11. Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1973, Comisión c. Italia, Asunto 39/72 (apartado 11): «tanto en los supuestos de retraso en cumplir una obligación como en los de incumplimiento definitivo, una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en virtud de los artículos 169 y 171 del Tratado puede revestir interés material, con objeto de establecer las bases de la responsabilidad en que, como consecuencia de su incumplimiento, puede haber incurrido un Estado miembro en relación con otros Estados miembros, la Comunidad o los particulares».

12. Vide. SSTJCE 20 de febrero de 1986, Comisión c. Italia, Asunto 309/84; 17 de junio de 1987, Comisión de las Comunidades Europeas c. Italia, Asunto 154/85; 24 de marzo de 1988, Comisión de las Comunidades Europeas c. República Helénica, Asunto 240/86; 19 de marzo de 1991, Comisión de las Comunidades Europea c. Reino de Bélgica, Asunto 249/88; 2 de diciembre de 1992, Comisión de las Comunidades Europea c. Irlanda, Asunto 280/89.

En todas ellas se afirma beatíficamente «El objeto de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 169 del Tratado se fija en el dictamen motivado de la Comisión y, aun cuando el incumplimiento haya cesado con posterioridad al plazo señalado conforme al segundo párrafo de dicho artículo, subsiste un interés en que continúe el procedimiento a efectos de fijar las bases de la responsabilidad en que, como consecuencia de su incumplimiento, pueda incurrir un Estado miembro en relación con otros Estados miembros, con la Comunidad o con los particulares».

13. Sirva, a título de ejemplo, la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Sala tercera, de 6 marzo 2008, Comisión de las Comunidades Europeas c. Reino de España, Asunto C-196/07 (apartado 27): «Además, procede recordar que incluso en el supuesto de que el incumplimiento haya cesado con posterioridad al plazo señalado en el dictamen motivado, subsiste un interés en que continúe el procedimiento para sentar las bases de la responsabilidad en que pueda incurrir un Estado miembro, como consecuencia de su incumplimiento, particularmente en relación con aquellos que adquieren derechos como resultado del mencionado incumplimiento (…)».

14. Conclusiones del Abogado General, el Sr. Henri Mayras, presentadas el 11 de enero de 1973 quien entiende que el incumplimiento debe comprender «tanto el hecho de que un Estado miembro promulgue, o mantenga una legislación, o una normativa incompatible con el Tratado o con el Derecho Comunitario derivado, como la inejecución por parte de dicho Estado, o incluso la ejecución incompleta o tardía, de las obligaciones que le imponen las normas comunitarias».

15. En particular, se preguntaba si era conforme con el Reglamento n 120/67/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1967, sobre organización común de mercado, en el sector de los cereales el hecho de que Italia mediante la AIMA adoptara medidas unilaterales que pudieran alterar el mecanismo de formación de precios establecido según los estándares de la Comunidad e incidir en el comercio intracomunitario y, en particular, si era acorde con dicho Reglamento que la AIMA pudiera comprar cantidades de trigo duro en el mercado mundial y, posteriormente, revenderlas en un Estado miembro a un precio inferior, no solo del coste de compra, sino significativamente inferior al precio de intervención, lo que podría llevar a considerarse como un subsidio a la importación de dicho producto.

16. Literalmente, en la respuesta c) que el Tribunal da al Juez remitente se dice lo siguiente: «Si un productor individual ha sufrido daños como resultado de la actuación de un Estado miembro que viola el derecho comunitario, corresponderá al Estado, en lo que respecta a la parte lesionada, asumir las consecuencias, en el marco de las disposiciones de Derecho nacional relativas a la responsabilidad del Estado».

17. En concreto, se trataba del apartado 1.° del artículo 5.° de la a Directiva 76/207/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales y a las condiciones de trabajo a cuyo tenor: «La aplicación del principio de igualdad de trato en lo que se refiere a las condiciones de trabajo, comprendidas las condiciones de despido, implica que se garanticen a hombres y mujeres las mismas condiciones, sin discriminación alguna por razón de sexo».

18. Así pues, el Estado al no haber llevado a cabo las correspondientes medidas de ejecución para que el contenido de la Directiva se realizara efectivamente, permitiendo, de esta forma, que se mantuviera una distinta edad de jubilación entre hombres y mujeres en lo que respecta los trabajadores de la British Gas Corporation (posteriormente, British Gas plc tras su privatización por la Gas Act de 1986) incumple el derecho comunitario y, por ende, «puede invocarse para obtener la indemnización de daños y perjuicios (apartado 22.° de la sentencia)».

19. GUICHOT, E., La responsabilidad extracontractual de los poderes públicos según el derecho comunitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, págs. 454 a 457.

20. Boletín CE, Suplemento 9/75.

21. PÉREZ GONZÁLEZ, C., Responsabilidad del estado frente a particulares por incumplimiento del derecho comunitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, págs. 71 a 78. Para el citado autor se pueden calificar los antecedentes como mediatos e inmediatos, entendiendo, por estos últimos, aquellos que, en mayor o menor medida, se refieren a la posibilidad de que se deduzca ante los tribunales nacionales la responsabilidad estatal por a haber vulnerado el derecho comunitario.

22. En este sentido, JANER TORRENS, J., La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos nacionales por infracción del Derecho comunitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, pág. 80 y PÉREZ GONZÁLEZ, C., Responsabilidad del estado frente a particulares por incumplimiento del derecho comunitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, págs. 74, para quienes también es conveniente recordar la STJCE de 14 de diciembre de 1984, Waterkeyn, Asuntos acumulados 314 a 316/81 y 38/82, en cuya virtud se encomienda a los órganos jurisdiccionales internos la observancia de la sentencia del Tribunal de Justicia en el «ejercicio de su misión» cuando esta venga a declarar el carácter contrario de una normativa nacional con el derecho comunitario y la STJCE de 27 de septiembre de 1988, Asteris, Asuntos acumulados 106 a 120/87, por la cual el TJCE se declara incompetente para conocer de los recurso de indemnización interpuesto por los particulares contra un Estado miembro y sitúa esta competencia en el juez nacional.

Nosotros no hemos procedido a analizar detenidamente estas sentencias, pues no consideramos que deban ser tenidas en cuenta como antecedentes, sensu stricto, del principio de responsabilidad extracontractual. Así pues, la primera de ellas se limita a señalar que los órganos judiciales internos quedan vinculados por el fallo del TJCE y que, en lógica consecuencia, deben hacer lo posible para implementar aquel, lo que, en ningún caso, conecta ni tan si quiera tangencialmente con la idea de una indemnización a cargo del Estado.

Por el contrario, si bien la segunda sí alude a un aspecto adjetivo de la eventual responsabilidad (en cuanto a que su materialización se encomendaría a los órganos nacionales) tampoco afirma su existencia o reconocimiento, el cual tan solo podría inferirse de una lectura contario sensu del fallo.

23. PÉREZ GONZÁLEZ, C., Responsabilidad del Estado frente a particulares por incumplimiento del derecho comunitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, pág. 50 y ss.

24. En la Opinión del Abogado General J. Mazák presentada el 7 de junio de 2010, Aziz Melki y Sélim Abdeli, Asuntos acumulados C-188/10 y C-189/10.

25. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de julio de 1964, Flaminio Costa c. ENEL, Asunto 6/64: «Considerando que la primacía del Derecho comunitario está confirmada por el artículo 189, a cuyo tenor los Reglamentos tienen fuerza “obligatoria” y son “directamente aplicables en cada Estado miembro; que esta disposición, que no está acompañada de reserva alguna, carecería de alcance si un Estado pudiera unilateralmente destruir sus efectos mediante un acto legislativo oponible a las normas comunitarias. Considerando que del conjunto de estos elementos se desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad’».

26. Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, Asunto 106/77 (apartados 16 y 17): «este efecto también afecta a los Jueces, que, cuando conocen de un asunto en el marco de su competencia, tienen por misión, en su calidad de órganos de un Estado miembro, la protección de los derechos concedidos a los particulares, por el Derecho comunitario; que, a mayor abundamiento, en virtud del principio de la primacía del Derecho comunitario, las disposiciones del Tratado y los actos de las Instituciones directamente aplicables tienen por efecto, en sus relaciones con el Derecho interno de los Estados miembros, no solamente hacer inaplicable de pleno derecho, por el hecho mismo de su entrada en vigor, toda disposición de la legislación nacional existente que sea contraria los mismos, sino también –en tanto que dichas disposiciones y actos forman parte integrante, con rango de prioridad, del ordenamiento jurídico aplicable en el territorio de cada uno de los Estados miembros–, impedir la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que sean incompatibles con las normas comunitarias».

27. Vide. SSTJCE de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo, C-103/88, apartado 31 y de 22 de octubre de 1998, IN. CO. GE’90 y otros, Asuntos acumulados C-10/97 a C-22/97, apartado 20, entre muchos otros.

28. Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de febrero de 1963, Van Gend & Loos, Asunto 26/62: «ha de llegarse a la conclusión de que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales; que, en consecuencia, el Derecho comunitario, autónomo respecto a la legislación de los Estados miembros, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está también destinado a generar derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico».

29. PESCATORE denomina estos rasgos como las condiciones de «justiciabilidad», esto es de poder ser invocadas por el particular y aplicadas por el Juez nacional.

30. Vide. SSTJCE de 26 de febrero de 1986, Marshall, Asunto 152/84; de 7 de marzo de 1996, El Corte Inglés SA c. Cristina Blázquez Rivero, Asunto C-192/94, entre otros.

31. STJCE de 15 de mayo de 1986, Marguerite Johnston c. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, Asunto 222/84 (apartados 17 y 18): «El artículo 6 de la Directiva obliga a los Estados miembros a introducir en su ordenamiento jurídico interno las medidas necesarias para que cualquier persona que se considere perjudicada por una discriminación “pueda hacer valer sus derechos por vía jurisdiccional”. Se desprende de esta disposición que los Estados miembros están obligados a adoptar medidas de eficacia suficiente para alcanzar el objetivo de la Directiva y a hacerlo de tal manera que las personas afectadas puedan invocar efectivamente los derechos así conferidos ante los tribunales nacionales. El control jurisdiccional impuesto por dicho artículo es la expresión de un principio general del Derecho que es básico en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Este principio está igualmente consagrado por los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 (…)».

32. Al respecto, véase al respecto la STJCE de 19 de diciembre de 1968, SpA Salgoil, Asunto 13/68: «Los preceptos 31 y 32 (del TCEE mediante lo que se prohíben las restricciones cuantitativas entre Estado miembros) obligan a las autoridades y, especialmente, a los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros a salvaguardar los intereses de los justiciables contra posibles violaciones de dichos preceptos, garantizándoles una protección directa e inmediata de sus intereses, y ello cualquiera que sea la relación existente en Derecho interno entre dichos intereses y el interés público al que se refiere la cuestión». En este sentido, también hallamos la STJCE de 9 de julio de 1985, Piercarlo Bozzetti c. Invernizzi SpA y Ministerio del Tesoro, Asunto 179/84.