Читать книгу La responsabilidad estatal por infracción del Ius Comunitario - Jordi Andujar Trenado - Страница 6

Tras el crudelísimo y execrable flagelo que la Segunda Guerra Mundial había infligido a toda Europa, la situación de abatimiento y postración del Viejo Continente fue paradójicamente el catalizador necesario para comenzar el proceso de integración comunitario.

Así pues, sobradamente conocidas son las palabras que pronunciara el que fuera Ministro de Asuntos Exteriores de Francia y, a la sazón, uno de los más destacados padres de Europa, Robert Schuman, en el Salón de l’Horloge de Quai d’Orsay el 9 de mayo de 19501, y que desembocaron en la firma del Tratado de París el 18 de abril de 1951, cuya entrada en vigor se produjo el 23 de julio de 1952.

Este Tratado instituía la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en adelante, CECA) a fin de superar la oposición secular franco-germánica poniendo la producción del carbón y el acero bajo un órgano común conocido como la Alta Autoridad.

La Europa de los seis comenzó su singladura inaugurando de esta forma el primer organismo de integración entre estados soberanos e independentes, cuyas competencias desbordaban la simple cooperación.

El sometimiento por vez primera de Estados soberanos a un tercero supranacional obligó a regular la forma de articular el cumplimiento de sus decisiones y a establecer un método para la resolución de los conflictos a cuyo objeto se instituye un Tribunal de Justicia2 con competencia para dirimir las controversias que pudieran surgir bien entre la Alta Autoridad y un Estado miembro, bien entre dos Estados miembros.

En este contexto embrionario debemos indicar que, aunque el Tratado de la CECA no tuvo a bien de regular sensu stricto ningún tipo de responsabilidad extracontractual por los incumplimientos que pudieran cometer los Estados miembros sí que acogió en su artículo 86 (párrafos primero y segundo)3 la obligación, tanto en sentido positivo como negativo, de cumplir con los compromisos asumidos en el marco del precitado tratado.

La primera sentencia (y única en este sentido) que se dicta en sede de responsabilidad extracontractual de un Estado miembro por incumplimiento de las obligaciones dimanantes del Tratado y fundada en el precepto arriba mencionado es la Sentencia de 16 de diciembre de 1960, Jean E. Humblet, Asunto 6/604.

Dicha sentencia tiene una importancia capital, pues apuntala dos principios rectores en la configuración de este instituto jurídico que aun a día de hoy se mantienen.

En primer lugar, se constata que el Tribunal es incompetente para anular per se actos administrativos y legislativos de los Estados Miembros, aun cuando estos pudieran resultar contrarios al derecho de la Comunidad. Se confirma así la eficacia meramente declarativa del Tribunal de Justicia, sin perjuicio de que el Estado deba corregir las disposiciones controvertidas por mor de lo preceptuado en el artículo 86 TCECA.

En segundo lugar, proclama sin ambages que además de corregir las disposiciones y actos que resulten contrarios a derecho también deberá «reparar los efectos ilícitos que estos hayan producido5».

Este fallo introduce de manera muy temprana6 e innovadora la otra cara de la moneda a la constatación de una medida contraria a derecho comunitario, pues junto con la anulación o revocación de esta se instituye la obligación de establecer los mecanismos para resarcir los perjuicios ocasionados. Previsión esta que no se hallaba expresamente contenida en el Tratado, pero que el Tribunal de forma pretoriana instituye como una obligación refleja necesaria y subsiguiente a la declaración de incompatibilidad.

Junto con la CECA, tras los fracasados intentos de constitución de una Comunidad Europea de Defensa (CED) y de una Comunidad Política Europea y bajo el signo de la relance européenne, se firmaron los Tratados de Roma el 25 de marzo de 1957 (en vigor desde el 1 de enero de 1958) por los cuales se crearon la Comunidad Económica Europea (en adelante, CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (en adelante, CEEA).

De ellos, debemos señalar especialmente el artículo 5 del TCCE7, cuya redacción no deja ser trasunto inmediato del artículo 86 del TCECA en tanto que vuelve a reafirmar la obligación de los Estados miembros de cumplir con las obligaciones dimanantes de los tratados, unido al deber de no tomar ninguna medida contraria a los fines de aquel.

Destáquese que estas obligaciones a los Estados se anuncian de forma más intensa en este Tratado, pues de una atenta lectura de los artículos 86 TCECA y 5 TCEE se verá que este nuevo precepto ya no habla de un compromiso de los Estados, sino que, directamente, las instituye como mandatos imperativos. Asimismo, se produce un reforzamiento en su cumplimiento en tanto que se establece que los Estados deberán tomar todas las medidas que fueren necesarias.

Este artículo encierra el denominado principio de cooperación leal y servirá de apoyatura principal para consagrar el principio de responsabilidad estatal por infracción del ius comunitario como veremos en el siguiente epígrafe.

En relación con la responsabilidad extracontractual estatal, podemos mencionar también los artículos 171 TCEE8 y 143 TCEEA, puesto que los dos indican, si bien en sentido abstracto, que en caso de que se declarara que un Estado ha incumplido las obligaciones asumidas por virtud de los Tratados este deberá adoptar las medidas necesarias para su ejecución.

No obstante, ambos vedan nuevamente la posibilidad de una intervención directa del Tribunal de Justicia en los ordenamientos jurídicos nacionales y desplazan esa ejecución a la órbita de los Estados miembros.

En todo caso, debemos hacer notar los tenues mimbres, por no decir nulos, con que contaba el Tribunal de Justicia para construir toda la teoría acerca de la responsabilidad estatal por infracción del ordenamiento comunitario en comparación con la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, la cual fue tempranamente positivizada de forma bastante completa, en un primer momento, en el artículo 40 TCECA9 y, posteriormente, de manera más moderna en el artículo 215.II TCEE10.

Es por ello que no hemos de extrañarnos cuando observemos que el Tribunal de Luxemburgo tardó más de 30 años en consagrar un régimen de responsabilidad estatal por la infracción del derecho comunitario similar al sistema de responsabilidad extracontractual de la Comunidad, pues, ciertamente, los Estados no se lo habían puesto fácil.

Con todo esto en mente, la siguiente sentencia a tener en cuenta por ser un precedente inmediato, aunque remoto, de la actual responsabilidad extracontractual estatal es la Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1973, Comisión c. Italia, Asunto 39/72.

Dicha sentencia se dicta bajo el paraguas del TCEE y deja entrever que la declaración de incumplimiento que pueda realizar el Tribunal puede ser útil de cara a poder ejercitar posteriormente una acción de responsabilidad contra el Estado infractor11.

A tal efecto, concluye que el hecho de que el Estado haya solventado la infracción antes de iniciarse la fase judicial contenciosa no empece que pueda dictarse sentencia acerca de la cuestión controvertida.

Este pronunciamiento fue refrendado posteriormente por el Tribunal de Justicia en numerosas sentencias12 a lo largo de los ochenta y noventa y podemos afirmar que goza de total vigencia y consolidación, lo que se demuestra al comprobar que el Tribunal de Justicia lo invoca de forma desenvuelta también en pronunciamientos más recientes13.

En consecuencia, la imposibilidad de evitar que el Tribunal se pronuncie acerca de la cuestión controvertida, aun cuando se haya procedido a resolver dicho incumplimiento, debe imponerse siempre que el Estado no haya realizado ninguna acción para atenerse al dictamen motivado de la Comisión en la fase precontenciosa, obligando a abrir la vía juridicial.

Asimismo, la sentencia citada supra también es de gran valor hermenéutico, pues las Conclusiones del Abogado General presentadas el 11 de enero de 1973 por razón de este asunto contienen una de las mejores aproximaciones acerca de lo que debe entenderse por incumplimiento14, concepto absolutamente indefinido en los tratados y sobre el cual, sin embargo, se articula todo el sistema de responsabilidad extracontractual.

La tercera sentencia a la que hemos de hacer referencia obligada como antecedente inmediato a la proclamación de la responsabilidad extracontractual por incumplimiento del derecho comunitario que se producirá con Francovich es la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 22 de enero de 1976, Carmine Antonio Russo, Asunto 60/75.

Dicho fallo se produce como consecuencia de una cuestión prejudicial interpuesta por un juez italiano en la que se pregunta al Tribunal de Justicia si ciertas acciones llevadas a cabo por la Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (AIMA), esto es el Organismo Nacional de Intervenciones en el mercado agrícola, eran acordes con el reglamento comunitario agrícola del sector del cereal15.

Asimismo, se impetraba del Tribunal responder, en el supuesto de que las prácticas llevadas a cabo por Italia fueran contrarias a lo dispuesto en el Reglamento, si existía un principio de derecho comunitario (sic) que permitiera exonerar de toda consecuencia pecuniaria negativa sufrida por los particulares cuando los perjuicios se les hubieran irrogado por una actuación contraria a derecho de un Estado miembro.

El Tribunal tras declarar que las prácticas llevadas a cabo por la República Italiana no son, de ningún modo, compatibles con el mercado común y aseverar su ilicitud proclama resueltamente que el Estado deberá asumir las consecuencias16 frente al particular lesionado en el marco de la normativa nacional reguladora de la responsabilidad del Estado.

Este pronunciamiento señala, con mayor abundamiento, que el acto estatal contario al derecho comunitario no goza de impunidad, pues no solo deberá de ser corregido, sino que además el Estado deberá asumir las consecuencias conforme a su derecho interno (consecuencias, que para nosotros no pueden ser otras que la reparación del daño por conexión con el Caso Humblet).

Finalmente, el cuarto pronunciamiento al que hemos de referirnos, también como consecuencia de una cuestión prejudicial, es el dictado en la Sentencia de 12 de julio de 1990, Foster, Asunto C-188/89.

Declárese, con carácter previo, que el hecho de que este fallo se ubique dentro de los que hemos denominado como antecedentes remotos obedece a una simple clasificación sistemática, pues distaban menos de seis meses para la Sentencia Francovich lo que materialmente desvanece la lejanía temporal de este fallo. De esta forma, podríamos decir que nos encontramos verdaderamente ante un antecedente inmediato.

La sentencia, una vez que declara que el apartado de la Directiva invocada17 por la Sra. Foster tiene un contenido incondicional y suficientemente preciso, constata que el hecho de que la reclamación se dirija contra una organismo, cuando este desarrolla la gestión de un servicio público por mor de un acto de autoridad estatal mediante potestades exorbitantes y bajo el control del Estado en último término, no obsta para que las demandantes puedan obtener una indemnización a fin de ver satisfechas sus pretensiones resarcitorias, pues, de lo contrario, el Estado se vería beneficiado de su propio incumplimiento18.

En conclusión, de este apartado, podemos afirmar que cada vez con mayor cadencia el Tribunal de Justicia se propone desvelar el principio de responsabilidad extracontractual por la vulneración del ordenamiento de la Unión, si bien todavía no puede decirse que exista una cláusula o principio general de responsabilidad de los Estados miembros derivado del derecho comunitario.

Consiguientemente, siguiendo a GUICHOT19, compartimos su reflexión en la que afirma que estos precoces y fragmentarios fallos siempre empleaban el auxiliar de posibilidad «eventual» en referencia a que este tipo de responsabilidad se hallaba, hasta el momento, supeditada a su reconocimiento en las distintas legislaciones nacionales. Por lo que se condicionaba el resarcimiento efectivo de las lesiones causadas a los particulares a que los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros dieran carta de naturaleza a dicho instituto jurídico, lo que era harto infrecuente.

También es cierto afirmar que las precitadas decisiones judiciales ya dejaban entrever el próximo alumbramiento de este principio. Solo así se explica que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas remitiera al Consejo unas sugerencias20 en 1975 (un año antes del Caso Carmine Antonio Russo) con el objeto de adoptar una normativa reguladora de las responsabilidad de los Estados miembros por el incumplimiento del derecho comunitario. No obstante, estas sugerencias fueron ignoradas y jamás llegaron ni tan si quiera a concretarse.

Nos disponemos hacer aquí un punto y a aparte en la azarosa gestación del principio del responsabilidad extracontractual estatal por vulneración del ius comunitario, toda vez que consideramos haber finalizado cumplidamente el examen de los denominados antecedentes remotos o inmediatos21 (no debe confundirse con el concepto de inmediatez atribuido al Caso Foster al examinar dicho precedente) del principio de responsabilidad extracontractual, sin perjuicio de que para otros autores pudieran señalarse algunos más22.

A continuación, abordaremos el análisis de la sentencia Francovich; sin embargo, como corolario del precedente apartado me gustaría realizar un breve excursus acerca de los denominados por CARMEN PÉREZ GONZÁLEZ como principios mediatos o indirectos23.

No compartimos esta denominación, aunque sí su identificación y reconocimiento de fondo, pues consideramos más apropiado bendecirlos como principios necesarios, en la medida en que sin ellos hubiera sido imposible formular el principio objeto de estudio.

Se trata, pues, de otros principios también consagrados por el Tribunal de Justicia y vertebradores de la Unión, que han permitido edificar el instituto jurídico de la responsabilidad extracontractual estatal y lubricar el mecanismo para poder llevar a cabo una realización efectiva del mismo.

En nuestra opinión, estos principios son, fundamentalmente, tres, a saber: el principio de primacía del derecho comunitario, el principio de efecto directo y el principio de tutela judicial efectiva.

Cada uno de estos principios podría dar lugar a un manual de estudio independiente, por lo que, ratione tempore, nos limitaremos tan solo a conceptuarlos sucintamente.

No obstante, es importante tener claro estos principios, ya que cuando abordemos la realización efectiva del principio de responsabilidad por infracción del ius comunitario estos se entrecruzarán y servirán de base para justificar las distintas posturas tantos nacionales como supranacionales.