Читать книгу Por un futuro rural - Marcelo Sili - Страница 12

Sin lugar a dudas puede afirmarse que el territorio argentino presenta fuertes desequilibrios que se expresan en la coexistencia de áreas integradas con un fuerte crecimiento y vastos territorios de baja densidad poblacional y escasa integración territorial. Se trata de un país fuertemente orientado hacia el corredor fluvial-industrial Paraná-de la Plata, principal aglomeración de producción y consumo, que conserva el histórico modelo de concentración pampeana, con serios problemas de congestión y degradación en las zonas nucleares. Estos grandes desequilibrios territoriales también se manifiestan en términos de oportunidades de desarrollo humano y calidad de vida: además de afectar el desarrollo de las zonas marginales, actúan como factores que profundizan las condiciones de desigualdad.

Figura 8. Áreas de desarrollo productivo en la Argentina

Fuente: elaboración propia basada en información suministrada por la Cepal.

Frente a estas problemáticas, la Argentina no ha logrado en su historia reciente diseñar e implementar una política eficaz y sostenida de planificación y organización territorial. Por el contrario, el territorio se fue organizando en gran medida como resultado de la inercia de los procesos locales y la lógica del mercado, que actuaron en función de la demanda de nuevas tierras para la producción agropecuaria o del avance urbano, sin una visión de conjunto ni estrategias claras.

Uno de los obstáculos más importantes para construir un mayor equilibrio territorial ha sido la fragmentación y la desarticulación de las iniciativas de planificación y gestión. Este fenómeno se observa tanto entre los organismos y los actores de un mismo nivel político-administrativo como entre los que pertenecen a diferentes niveles (nación, provincias y municipios). Muchas veces las iniciativas de carácter territorial son encaradas por múltiples y diversos organismos que trabajan sobre temas similares para un mismo territorio en forma autónoma e independiente. Esto se ve agravado por el hecho de que el sistema político funciona con estructuras administrativas heredadas de principios de siglo XX, caracterizadas por una lógica estatal jerárquica y vertical. Al mismo tiempo, la ausencia de mecanismos que articulen las acciones de los ministerios, las secretarías y las direcciones limita el trabajo coordinado y la colaboración mutua. En este contexto, lejos de ser abordada como un tema clave de las políticas públicas, la problemática territorial se convierte en un terreno de disputa, desde donde muchas veces los diferentes actores intentan construir poder para consolidar otros tipos de proyectos personales.

A la fragmentación político-institucional se le suma la carencia de un marco legal que encuadre las políticas y las estrategias territoriales. Si bien la Argentina ha avanzado en la definición de un Plan Estratégico Territorial,⁴ la ausencia de una ley nacional de ordenamiento territorial torna imposible sostener a largo plazo cualquier propuesta operativa de planificación y gestión territorial. Solo unas pocas provincias han logrado avanzar en estrategias coherentes que incluyen marcos legales y estructuras técnicas adecuadas.

Estas dificultades y la ausencia de una estrategia clara y sistemática de organización territorial a nivel nacional, capaz de generar nuevos equilibrios, no solo afectan el presente del territorio, sino que hipotecan el futuro de territorios y paisajes en todo el país.

1. Aunque la provincia de La Pampa se encuentra por ley dentro de la región Patagonia, se la incorpora a la descripción de la dinámica rural de la región pampeana ya que conforma parte de la dinámica funcional rural y agropecuaria de esta región.

2. La OCDE ha establecido una categoría de territorios, según su gradiente urbano rural, sobre la base de tres criterios: 1) la densidad de población (una comunidad se define como rural si su densidad poblacional es inferior a los 150 habitantes por km²); 2) según el porcentaje de la población que habita en comunidades rurales (rural, si más del 50% de su población habita en comunidades rurales; urbana, si menos del 15% de la población habita en comunidades rurales, e intermedia, si la proporción de la población que habita en comunidades rurales varía entre el 15% y el 50%); 3) el tamaño de los centros urbanos: este criterio permite generar una tipología muy efectiva de tipos de territorios, y además permite estandarizar y comparar a los países entre sí, siempre y cuando exista información estadística de calidad. En muchos países como Chile y Colombia, por ejemplo, se han seguido criterios similares con muy buena repercusión en términos de definición de niveles de ruralidad. La falta de información de población actualizada y desagregada, y la ausencia de criterios homogéneos entre provincias de las unidades político-administrativas (departamentos, partidos, municipios, comisiones de fomento, entre otras) no han permitido avanzar en la Argentina con criterios más sofisticados de definición y delimitación de lo urbano y lo rural. Ver M. Dirven, Nueva definición de lo rural en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, FAO, 2019.

3. Cepal, Complejos productivos y territorio en la Argentina: aportes para el estudio de la geografía económica del país, Buenos Aires, 2015.

4. El Plan Estratégico Territorial de la Argentina fue la única experiencia nacional ordenada, con carácter federal, con instrumentos y propuestas consensuadas entre las provincias, para generar un modelo territorial más equilibrado e integrado. Por diversas razones políticas e institucionales que no se analizan aquí, dicho proceso quedo trunco a partir del año 2019.