Читать книгу Тайный Левиафан. Советский коммунизм: секретность и государственная мощность - Марк Харрисон - Страница 10

На протяжении значительной части своей истории Советский Союз считал США своим главным противником – и это отношение было взаимным. Поэтому будет не лишено интереса сравнить правила и методы секретности, существовавшие в этих двух странах на протяжении холодной войны, таким образом, чтобы мы могли проследить их взаимодействие, совместную эволюцию и взаимное влияние[67]. Хотя это выходит за рамки настоящего труда, первый шаг заключается в том, чтобы описать нормы секретности на каждой стороне в сравнимых терминах. Конечно, нельзя одними лишь нормами объяснить все меры, принимавшиеся на практике. Вне всякого сомнения, обе стороны нередко использовали неудачные методы и допускали те или иные нарушения (некоторые из которых будут описаны в настоящей книге). Тем не менее сравнение норм может рассказать нам по крайней мере о том, чего руководители по обе стороны баррикад холодной войны ждали от своих подчиненных.

На первый взгляд большинство систем секретности выглядят похожими друг на друга. Все начинается с иерархической классификации, в которой «совершенно секретные» дела отличаются от просто «секретных», а дела секретные отличаются от имеющих конфиденциальную составляющую, которая может присутствовать в самых обычных делах. Раскрытие конфиденциальной информации наказывается выговором или увольнением. Раскрытие тайны влечет за собой тюремный срок или что-нибудь худшее. Обе стороны использовали соответствующую терминологию.

Однако поверхностное сходство скрывало существенные различия. Одно из них заключалось в том, что советская система была старше американской. В США шпионаж в пользу иностранной державы был признан незаконным в 1917 году в соответствии с Законом о шпионаже, но рамки секретности не были определены юридически, так что этот закон не имел большой силы. Во время обеих мировых войн цензура в американской прессе была в основном добровольной[68].

Американская система секретности была создана только после Второй мировой войны, в соответствии с указом президента Трумэна № 10290 (1951), который устанавливал четыре уровня секретности[69]:

Грифы «совершенно секретно» (Top Secret), «секретно» (Secret), «конфиденциально» (Confidential) и «ограниченный доступ» (Restricted)… должны использоваться только для определения информации, которую необходимо сохранить ради защиты национальной безопасности…

Основным критерием для присвоения [грифа «Совершенно секретно»] должно быть признание того факта, что несанкционированное раскрытие информации, отнесенной к этой категории, станет причиной или может стать причиной исключительно серьезной угрозы национальной безопасности. Классификация «секретно»… должна быть присвоена только той информации, которая требует исключительной защиты в интересах национальной безопасности. Классификация «конфиденциально»… должна быть присвоена такой информации, которая требует тщательной защиты с целью предотвращения ее распространения, могущего нанести ущерб национальной безопасности. Классификация «ограниченный доступ» должна применяться к информации, имеющей такое значение для национальной безопасности, чтобы требовать защиты от несанкционированного использования или распространения, в частности для информации, предназначенной исключительно для использования в служебных целях.

Сравним это с правилами советской классификации секретных документов, изложенными в руководстве КГБ, изданном в 1970-е годы[70]. В нем было четыре класса секретности – вначале сверхсекретная категория под названием «Совершенно секретно (особой важности)»[71]. За ней следовала категория «совершенно секретно» (без дополнительных уточнений), «секретно» и, наконец, «для служебного пользования». В советском обиходе дела классифицировались как «совершенно секретные», если их раскрытие могло «объективно причинить ущерб… интересам [Союза ССР]»; степень ущерба не указана. Этого было достаточно, чтобы сделать их государственной тайной. Материалы, являющиеся государственной тайной, перечислены в периодически принимавшихся постановлениях Совета министров СССР (например, от 9 июня 1947 года, 28 апреля 1956 года и 15 сентября 1966 года); эти перечни сами по себе были государственной тайной. По согласованию с КГБ отдельные министерства также могли объявить некоторые аспекты своей деятельности государственной тайной. Несанкционированное распространение совершенно секретной информации являлось «государственным преступлением» (другими словами, изменой).

«Секретные» материалы были служебной тайной, не государственной; их раскрытие могло нанести ущерб государственному ведомству или предприятию, но не государству в целом. Несанкционированное распространение «секретной» информации могло в зависимости от обстоятельств быть преступлением или административным правонарушением, но не являлось «государственным преступлением». Важность этого различия иллюстрирует история, произошедшая в Вильнюсе в 1973 году. Лейтенант милиции, выпивая в баре, потерял всю документацию на своего агента, а именно его легенду, настоящее имя, адрес, биографию, окружение, преступную деятельность и данные занимавшихся им офицеров госбезопасности. Была ли вся совокупность документов государственной тайной, влекущей за собой уголовное преследование, или всего лишь служебной тайной? Местное руководство хотело привлечь виновного по более серьезной статье, но Москва отклонила это предложение. Офицер потерял работу, но уголовные обвинения были сняты по причине отсутствия состава преступления[72].

Наконец, материалы «для служебного пользования» не являлись секретными, но подвергались государственной цензуре, потому что их опубликование могло «нанести вред Советскому государству».

Параллельное рассмотрение двух систем секретности (табл. 1.2) высвечивает эти и другие различия. Прежде всего, для чего нужна была секретность? С точки зрения американцев, единственной законной целью была защита национальной безопасности (строка 1 таблицы). Это недвусмысленно провозглашалось начиная с эпохи Гарри Трумэна:

Информация… не должна быть засекречена в соответствии с настоящими правилами, если она не требует защиты в интересах безопасности Соединенных Штатов.

Эти слова, очевидно, имели целью прекратить использование секретности для защиты бюрократических или иных интересов, не связанных с национальной безопасностью.

В отношении этого вопроса СССР придерживался иного подхода. Только гриф «Совершенно секретно» означал, что распространение информации угрожает интересам государства (вместо американской формулы «национальная безопасность» использовался термин «государственная безопасность»). В СССР материалы, угрожавшие интересам конкретного ведомства или предприятия, могли классифицироваться как «секретные», несмотря на отсутствие угрозы для государства в целом. Таким образом, советская секретность не ограничивалась защитой национальной безопасности (или государственной безопасности в самом широком смысле этого слова); ее можно было использовать для защиты любого правительственного учреждения и его активов.

Злоупотребление секретностью в США в частных или чисто бюрократических целях было дополнительно ограничено указом администрации Джимми Картера № 12065 от 1978 года, запретившим засекречивать информацию «для сокрытия нарушений закона, неэффективности или административных ошибок, для предотвращения позора для лица, организации или агентства или для сдерживания конкуренции». Впрочем, на практике сила этого указа была (и остается) ограниченной; доказательства преступлений или злоупотреблений могут по-прежнему скрываться под грифом секретности США, если изначальной причиной засекречивания не было сокрытие преступления[73]. Напротив, советская секретность намеренно использовалась для сокрытия участия партийных лидеров в масштабных преступлениях, таких как массовые убийства, совершенные без какой-либо высокой цели.

Табл. 1.2. Ненормальные нормы? Нормы секретности в СССР и США в годы холодной войны

Источники: см. текст.

Допустим, что без определенного уровня секретности нельзя было обойтись. Но была ли она лишь необходимым злом и ограничивала ли ее заинтересованность граждан в открытом правительстве? Американские нормы (табл. 1.2, строка 2) признавали важность «информированных граждан» для демократии и подотчетности. Указ Дуайта Эйзенхауэра № 10501 (1953 год) начинался со слов: «Поскольку необходимо, чтобы граждане Соединенных Штатов были проинформированы о деятельности своего правительства». Подобные формулы, с небольшими изменениями, повторялись в каждой последующей версии. Для советских же граждан идея, что государственная информация обладает ценностью для общественной жизни, просто не существовала.

Хотя от американского общества ожидалось, что оно смирится с определенным уровнем секретности, его в полной мере информировали о правилах этой самой секретности (табл. 1.2, строка 3). Эти правила формулировались и пересматривались указами каждой новой президентской администрации, начиная с Франклина Делано Рузвельта (указ № 8281, 1940 год). Будучи опубликованы, они могли дебатироваться в американских СМИ и в конгрессе; их применение могло оспариваться в судах, хоть и не всегда успешно (табл. 1.2, строка 4).

До какой степени секретность на обеих сторонах была возвратной, то есть нацеленной на то, чтобы прикрывать себя саму (табл. 1.2, строка 5)? Этот вопрос можно задавать на двух уровнях, на уровне системы (или режима) и на уровне конкретных секретов. На системном уровне контраст налицо: советская секретность была возвратной, а американская – нет. На уровне конкретных деталей советская секретность опять же была возвратной: любое упоминание о существовании секретной информации, даже не раскрывающее ни единой частицы этой информации, было в той же степени секретным, как и сама информация. На практике это влекло за собой важные последствия (подробно изложенные в главе 3).

Вопрос о том, были ли нормы секретности в США возвратными на уровне конкретных тайн, остается открытым. Начиная с указа Эйзенхауэра (№ 10501 от 1953 года) и до указа Ричарда Никсона (№ 11652 от 1972 года) правила, действовавшие на территории США, включали в себя фразу: «Материалы, ссылающиеся на секретные материалы, не должны быть засекречены, если сама ссылка не содержит в себе секретной информации». Начиная с указа Картера (№ 12065, 1978 год) это ограничение было снято. Привело ли это к каким-либо изменениям на практике, неясно. А вот в СССР, как мы увидим, даже вопрос не ставился: само существование секрета всегда было секретным.

Обе стороны подвергались риску чрезмерного засекречивания, при котором информация конфиденциальная или с ограниченным доступом превращается в секретную или совершенно секретную, виной чему может быть излишняя осторожность или стремление частных лиц к утаиванию. Какие ограничения налагались на чрезмерное засекречивание (табл. 1.2, строка 6)? В США меры принимались начиная с указа Трумэна (№ 10290 от 1951 года), хотя большого успеха не имели. Что до Советского Союза, как мы увидим в главе 3, отдельные деятели КГБ время от времени жаловались на бремя ненужной секретности. Но нет никаких признаков, что подобные жалобы находили поддержку на более высоком уровне.

Предполагалось ли, что секретность будет вечной (табл. 1.2, строка 7)? Трумэн (указ № 10290 от 1951 года) разрешил засекречивать документ на определенный срок, после которого он рассекречивался автоматически. Его преемники недалеко от него ушли. В годы холодной войны сложилось обыкновение, что секретность в США, как правило, должна быть ограничена по времени, но этот срок может быть продлен на столько, на сколько это необходимо[74].

Принимались и другие меры, заставлявшие американских чиновников на деле заниматься рассекречиванием документов. Закон о свободе информации, принятый в 1966 году, позволил частным лицам добиваться раскрытия правительственной информации (хотя правительство могло им в этом отказать) (табл. 1.2, строка 8). Ежегодные доклады Управления по надзору за информационной безопасностью (созданного в 1979 году) раскрывали масштаб совокупной деятельности по засекречиванию и рассекречиванию информации в правительственных ведомствах США (табл. 1.2, строка 9).

Подобные заботы были чужды советским чиновникам. Советская секретность была вечной; исключения делались, когда обнародование ранее секретной информации служило целям властей. Волна таких разоблачений прокатилась в годы после смерти Сталина. Но любой, кто посещает здания советской эпохи, в которых и сейчас располагается большинство российских архивов, убедится, что их проектировщики никогда не предполагали, что потребуется предоставить широкой публике благоустроенный читальный зал или еще какие-либо удобства.

Оба государства, и США, и СССР, столкнулись с необходимостью проверять на благонадежность государственных служащих, получающих допуск к секретной информации (табл. 1.2, строка 10). Американцам эта мысль пришла не сразу. Только после принятия Закона Хэтча (1939 год) федеральное правительство потеряло возможность нанимать на работу членов организаций, стремящихся к его свержению. Указ № 8781 (1941 год) ввел проверку судимости для федеральных служащих, а Регламент военной службы, принятый в 1942 году, запретил принимать на работу в федеральные органы власти тех, чья лояльность вызывала обоснованные сомнения. Опасения усилились после Второй мировой войны, когда ФБР стало известно о систематическом внедрении советских агентов на государственную службу США[75]. Указом Трумэна № 9835 (1948 год) была учреждена Программа лояльности федеральных служащих, предусматривавшая изучение прошлого с целью проверки лояльности и личных качеств кандидатов[76].

В данном контексте обращают на себя две особенности возникшей в США системы проверки благонадежности. Во-первых, хотя проверка, как правило, поручалась ФБР, решение о предоставлении допуска или отказе в нем по-прежнему принимал руководитель отдела, нанимавшего сотрудника (табл. 1.2, строка 11). Во-вторых, начиная с последнего года президентского срока Эйзенхауэра (указ № 10865 от 1960 года) человек, которому было отказано в допуске или же чей допуск был аннулирован, мог обжаловать решение (табл. 1.2, строка 12), основываясь на своих правах знать основания для отказа, отвечать, вызывать свидетелей и быть представленным – впрочем, если это не противоречило требованиям национальной безопасности.

Советское государство пеклось о лояльности партийных и государственных работников с самого своего возникновения. Для проверки их на благонадежность были созданы два института – номенклатура и допуск. Номенклатура возникла в начале 1920-х годов, а допуск – несколько позже. Номенклатура служила первым фильтром: это был список, включавший в себя тысячи важных государственных должностей, предназначенных только для членов партии, утвержденных секретариатом ЦК (со временем появились отдельные номенклатуры для республиканского и областного уровней государственного управления)[77]. Вторым фильтром стал допуск, советский эквивалент американского security clearance, который выдавался только после изучения прошлой жизни кандидата. Существовало три формы допуска – третья (к секретным материалам), вторая (к совершенно секретным материалам) и первая (к материалам особой важности)[78].

Между советским допуском к государственной тайне и американским процессом проверки госслужащего в годы холодной войны было два отличия (которые будут подробнее рассмотрены в главе 5). Во-первых, окончательное решение принимали органы госбезопасности, часто входя из-за этого в конфликт с управленцами. Во-вторых, весь процесс был полностью секретным, и лицо, проходившее проверку, ничего о ней не знало. Если результат был отрицательным, то трудовые отношения прекращались по другим основаниям. Об обжаловании, таким образом, не могло быть и речи.

Градация доступа к секретам, как и градация самих секретов, наглядно показывает нам, что секретность не была абсолютом даже в Советском Союзе. Впрочем, существует и более яркое свидетельство этого. В СССР существовала категория секретов, которые бывают всюду, хотя это редко признается, – «общеизвестные секреты». Примером общеизвестного секрета в Советском Союзе было то, что органы активно пользуются услугами скрытых осведомителей (о чем пойдет речь в главе 6). Иерархическая природа секретов и возможность их утечки через перегородки между различными уровнями привели историка Азифа Сиддики к идее создания карты советского общества, очерченной разными уровнями доступа к секретным сведениям[79].