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1. Teil Definition von „Verwaltung“

Gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG wird die Staatsgewalt „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Die Funktion dieses Gewaltenteilungsprinzips besteht zum einen darin, dass durch wechselseitige Kontrolle der drei Teilgewalten „die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird“[1] (checks and balances). Zum anderen zielt dieses Prinzip darauf ab, „dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen“.[2]

Was hierbei genau unter dem Begriff „vollziehende Gewalt“ (Exekutive[3]) in Abgrenzung zu den beiden anderen Teilgewalten „Gesetzgebung“ (Legislative) und „Rechtsprechung“ (Judikative) zu verstehen ist, wird gesetzlich nicht näher definiert.

Im Schrifttum[4] wird teilweise der Versuch unternommen, den Begriff „Verwaltung“ positiv zu bestimmen, so z.B. als die Verwirklichung des gesetzgeberischen Willens bzw. der Staatszwecke für den Einzelfall, als die Lösung konkreter Aufgaben gemäß den Rechtsnormen bzw. innerhalb ihrer Schranken oder als die geleitete, richtungserhaltende, geführte Tätigkeit. Allen diesen Ansätzen ist jedoch gemein, dass sie sich entweder lediglich auf die Hervorhebung einzelner Merkmale der Verwaltung beschränken (weitere Beispiele: Sozialgestaltung im Rahmen der Gesetze und auf dem Boden des Rechts; Einsatz hoheitlicher Mittel; Weisungsgebundenheit) oder aber sie aufgrund ihrer Abstraktheit praktisch kaum handhabbar sind (vgl. etwa die Definition von Hans J. Wolff[5]).

Doch auch die im Anschluss an Otto Mayer[6] und Walter Jellinek[7] namentlich vom BVerwG[8] befürwortete negative Begriffsbestimmung – Verwaltung ist diejenige Staatstätigkeit, die nicht Gesetzgebung und nicht Rechtsprechung ist – wirft Probleme auf. So würde diese „Subtraktionsmethode“ nur dann zu eindeutigen Ergebnissen führen, wenn sich die beiden übrigen Teilbereiche, die Legislative und die Judikative, ihrerseits exakt definieren ließen; aufgrund von zahlreichen Überschneidungen ist dies allerdings gerade nicht der Fall (z.B. Erteilung eines Hausverbots durch den Präsidenten des Bundestags gem. Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG; Erlass von Rechtsverordnungen durch die Exekutive, vgl. Art. 80 Abs. 1 GG; Erlass von „Justizverwaltungsakten“ i.S.v. § 23 Abs. 1 EGGVG durch die Judikative). Ferner gehören zum weitergehenden Begriff der „vollziehenden Gewalt“ auch die Regierung und sonstige exekutive Betätigungen (z.B. Kontrolle durch die Rechnungshöfe, die Datenschutz- und den Wehrbeauftragte[n]), die wiederum jeweils von der Verwaltung abzugrenzen sind.

Unter Hinweis auf Klaus Stern[9] werden die beiden vorgenannten Ansätze in der neueren Literatur schließlich miteinander kombiniert. Ausgehend von der negativen Begriffsbestimmung (Rn. 3) wird vorgeschlagen, in Zweifelsfällen ergänzend auf die positiven Merkmale (Rn. 2) des Verwaltungsbegriffs zurückzugreifen.

Im Ergebnis lässt sich der Begriff „Verwaltung“ aufgrund der Vielgestaltigkeit ihrer Tätigkeitsbereiche, Aufgabenstellungen, Struktur und Handlungsformen wohl jedoch nicht definieren, sondern nur beschreiben. Die Verwaltungswissenschaft[10] unterscheidet insoweit zwischen der staatlichen Verwaltung im

•	organisatorischen Sinn: Gesamtheit der Verwaltungsträger und ihrer Untergliederungen (Rn. 49), sofern sie vom Staat getragen und in der Hauptsache materiell verwaltend tätig werden;
•	materiellen Sinn: diejenige Staatstätigkeit, welche die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben (Rn. 6) zum Gegenstand hat;
•	formellen Sinn: die gesamte von der staatlichen Verwaltung im organisatorischen Sinn (s.o.) ausgeübte Tätigkeit – unabhängig davon, ob es sich um Verwaltung im materiellen Sinn (s.o.) oder um Regierung oder Gesetzgebung handelt.

Neben der Unterscheidung zwischen Verwaltungsorganisation und -tätigkeit lässt sich der Begriff „Verwaltung“ freilich auch noch nach weiteren Gesichtspunkten wie dem Gegenstand der Verwaltung, den Rechtswirkungen für den Bürger (u.a. Eingriffsverwaltung = Verwaltung greift in die Rechtssphäre des Bürgers ein und beschränkt dessen Freiheit oder Eigentum, d.h. legt diesem Verpflichtungen und Belastungen auf; z.B. Gewerbeuntersagung), der Rechtsform, dem Grad der Gesetzesbindung sowie der Gliederung der Verwaltungsorganisation ordnen. Im Hinblick auf das Kriterium „Aufgabe“ bzw. „Zwecksetzung“ der Verwaltung kann v.a. differenziert werden zwischen:[11]

•	Ordnungsverwaltung: Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Abwehr der diesen drohenden Gefahren (z.B. Versammlungsverbot);
•	Leistungsverwaltung: gezielte Unterstützung Einzelner und Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen inkl. der Daseinsvorsorge (z.B. Zahlungen nach dem BAföG);
•	Gewährleistungsverwaltung: staatliche Gewährleistung der Leistungserbringung durch Private (z.B. Postwesen);
•	Lenkungsverwaltung: Förderung und Steuerung von Lebensbereichen (z.B. Gewährung zinsverbilligter Kredite für den Erwerb von Solaranlagen);
•	Abgabenverwaltung: Beschaffung der für den Staat erforderlichen Geldmittel durch die Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben (v.a. Gebühren und Beiträge);
•	Bedarfsverwaltung: Beschaffung der persönlichen und sachlichen Mittel, welche die Verwaltung zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt (z.B. Kauf von Büromöbeln).

Innerhalb des Verwaltungsrechts als der Summe der die Verwaltung zur Erfüllung ihrer vorgenannten Aufgaben legitimierenden Rechtssätze[12] hat sich in der Literatur[13] die Unterscheidung zwischen Allgemeinem und Besonderem Verwaltungsrecht durchgesetzt. Während das Allgemeine Verwaltungsrecht die hier näher behandelten rechtlichen Struktur- und Querschnittsfragen zum Gegenstand hat, welche für sämtliche Zweige der Verwaltung von Bedeutung sind (v.a. Gesetzmäßigkeit, Handlungs- und Organisationsformen der Verwaltung, Verwaltungsverfahren, typische Fehler der Verwaltung und ihre Folgen sowie die Vollstreckung von Verwaltungsentscheidungen), wird unter dem Begriff des Besonderen Verwaltungsrechts die Vielzahl der speziellen verwaltungsrechtlichen Sachmaterien zusammengefasst (z.B. Ausländer- und Asylrecht, Bauordnungs- und -planungsrecht, Beamtenrecht, Kommunalrecht, Polizei- und Ordnungsrecht, Umweltrecht, Sozial- und Steuerrecht, Straßenverkehrsrecht, Straßen- und Wegerecht sowie Wirtschaftsverwaltungsrecht).

Hinweis

„Das Allgemeine Verwaltungsrecht muss beherrscht werden […]; das Besondere Verwaltungsrecht muss hingegen lediglich in […] Teilbereichen bekannt sein.“[14]

Kodifiziert worden ist das Verwaltungsverfahrensrecht auf Bundesebene erst mit Wirkung zum 1.1.1977[15]; zuvor wurde insofern auf allgemeine – ungeschriebene – Rechtsgrundsätze zurückgegriffen. Die Verwaltungsverfahrensgesetze der 16 deutschen Bundesländer entsprechen dem VwVfG des Bundes inhaltlich im Wesentlichen (Rn. 152). Auf EU-Ebene fehlt es bislang dagegen an einem umfassend kodifizierten Verwaltungsverfahrensrecht, so dass insoweit v.a. auf die vom EuGH entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätze des EU-Rechts zurückzugreifen ist.[16] Im Einzelnen ist zu unterscheiden zwischen einerseits dem – ausnahmsweisen – (sog. direkten) unionsinternen und -externen Vollzug des Rechts der EU durch deren Organe selbst sowie andererseits dem Regelfall des (sog. indirekten) Vollzugs sowohl des unmittelbar anwendbaren als auch des erst mittelbar – über entsprechende nationale Umsetzungsakte – wirkenden EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten der EU.[17] Zur im letzten Fall zu beachtenden Überformung namentlich des § 48 VwVfG durch das EU-Recht siehe Rn. 321.[18]

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