Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen I - Mónica Domínguez Martín - Страница 12

La identificación de las clases o tipos de actos administrativos es un criterio utilizado en algunos casos por el legislador y la jurisprudencia, por lo que resulta imprescindible su reconocimiento e inicia, además, el estudio del procedimiento administrativo (infra, capítulo siguiente).

Así, en primer lugar, se hace necesaria la distinción de los actos administrativos (de la Administración y del Gobierno, art. 1. 1 LJCA), respecto a los actos del Gobierno cuando se dicten en ejercicio de su función política (art. 97 CE). Estos últimos no son calificables como actos administrativos, porque no son ejercicio de la función administrativa o ejecutiva, y, por tanto, tampoco se deben confundir estos actos de gobierno que son ejercicio de función política del Gobierno (art. 2 a, LGob), con los actos administrativos de carácter discrecional (que son verdaderas resoluciones administrativas, art. 1. 1 LJCA). Por otra parte, estos actos discrecionales se diferencian de los actos reglados, en la medida en que en aquéllos el legislador deja cierto margen de decisión a la Administración, pero en todo caso la discrecionalidad administrativa constituye decisión o actividad administrativa y no ejercicio de la función política del Gobierno. Para los actos discrecionales, el ordenamiento requiere una especial carga de motivación (art. 35. 1 i LPAC), a través del cual se realiza el control jurisdiccional, en un preciso equilibrio entre legalidad y separación de poderes (art. 71. 2 LJCA), como se detallará infra. Este deber de motivación constituye una obligación derivada de la buena Administración (una motivación suficiente, congruente y diferente, J. PONCE).

Desde un punto de vista procesal, especial relevancia merece en primer lugar la distinción en los actos, si causan o no estado (esto es, que “ponen fin a la vía administrativa”, arts. 114 y 90. 4 PAC, a los efectos de interposición de recursos administrativos −arts. 121. 1 y 123. 1 LPAC− y contencioso-administrativo, y en el ámbito local, el art. 52 LRBRL).

Asimismo, también a estos efectos procesales, es relevante si los actos administrativos son firmes y consentidos, porque serían irrecurribles al tratarse de actos confirmatorios (art. 28 LJCA, supuesto que se debe diferenciar de la resolución expresa, impugnable también tras un silencio administrativo no impugnado, STC 14/2006).

En otros supuestos, para apreciar los efectos y el modo de revisar los actos administrativos, es relevante procesalmente la distinción entre actos favorables y los desfavorables. Los primeros favorecen al destinatario porque reconocen un derecho −actos declarativos de derechos− o porque eliminan una limitación −p. ej. retroactividad sancionadora favorable−, distinción relevante, v. gr.: en la desestimación en caso de falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio, art. 25. 1 a PAC; en la retroactividad, art. 39. 3 LPAC; en la declaración de lesividad de actos anulables del art. 107. 1 LPAC.

Los actos desfavorables o de gravamen, a diferencia de los anteriores, restringen la esfera del destinatario mediante una prohibición o carga, o porque deniegan un derecho. Esa distinción se manifiesta en nuestro ordenamiento jurídico con carácter general, en la especial obligación de motivar los actos desfavorables conforme al art. 35. 1 b PAC, que se añade a la obligación general de motivar todo acto administrativo, o también v. gr., en la regulación de la caducidad, en caso de falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio, art. 25. 1 b; revocables en cualquier momento, art. 109. 1 LPAC.

Asimismo, se establece un régimen jurídico diferenciado si el acto es expreso o si es presunto. Si es expreso: hay obligación de distar resolución expresa, art. 21. 1 y 2; resolución expresa tardía, art. 24.3 LPAC; o su notificación, art. 40 LPAC; plazos de los recursos administrativos –art. 122. 1 LPAC– y contencioso-administrativos, art. 46 LJCA. Si el acto es presunto (silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado: art. 24 LPAC, con obligación de conocer el sentido del silencio si no hay resolución expresa en plazo, art. 53. 1 a LPAC; plazos de los recur-sos administrativos −art. 122. 1 LPAC− y contencioso-administrativos, art. 46 LJCA.

También es procesalmente relevante la distinción entre actos positivos (que otorgan lo solicitado) y negativos (lo deniegan), así por ejemplo en la medida en que no se considere aplicable la suspensión de la ejecución del acto, si este es negativo, art. 117. 3 LPAC. Se considera igualmente por el legislador la distinción procesal entre actos administrativos con destinatario singular y los que tienen destinatario plural (obligación de publicar el acto, arts. 45. 1, a, y 117. 5 LPAC).

Una especial transcendencia procesal se reconoce igualmente a la distinción entre actos administrativos de trámite (que preparan la decisión) y actos definitivos (que finalizan el procedimiento administrativo (no la vía administrativa, esto es, sin perjuicio de la posibilidad posterior de recur-sos), arts. 84. 1, 88. 1, 90. 3 LPAC), pues en principio aquéllos sólo son impugnables a través de estos, esto es, de la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, salvo aquéllos de trámite que sean especial-mente cualificados con consecuencias para el afectado no meramente procedimentales −art. 112.1 LPAC, y art. 25. 1 LJCA, como v. gr. las medidas cautelares, o la incoación en el supuesto concreto de bien de interés cultural, porque determina la suspensión de licencias urbanísticas−.

Así la STS de 19 de junio de 2017(rec. 2640/2014) desestima un recurso contra la decisión de incoar un nuevo procedimiento de caducidad de una concesión para la construcción y explotación de un puerto deportivo, al tratarse de un acto de trámite inimpugnable.

La STS de 13 de diciembre de 2016(rec. 2941/2015), considera inimpugnable el contrato de incoación de nuevo expediente sancionador por los mismos hechos por los que ya fue sancionado anteriormente, denegando con ello la alegada vulneración del derecho fundamental al no ser objeto de un nuevo procedimiento sancionador (FD 6.º): “Pues bien, a ese respecto debemos tener presente, de un lado, que la resolución de la Comisión Nacional del Mercado de Valores recurrida se limita a incoar, es decir, a iniciar un nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos considerados por el que terminó con la sanción anulada por la Audiencia Nacional. No dispone ninguna medida cautelar ni establece restricción alguna sobre el recurrente. Sus efectos se limitan, por tanto, a la apertura de un procedimiento, aunque sea sancionador. De otro lado, hay que recordar la jurisprudencia sobre la naturaleza, a efectos de su impugnabilidad de los actos que incoan, en general, procedimientos restrictivos de derechos o que pueden comportar, de alguna manera, medidas aflictivas para los recurrentes. Esa jurisprudencia insiste en que, si no acuerdan ninguna otra cosa que la apertura de un expediente, son actos de trámite no cualificados y, en consecuencia, no susceptibles de recurso, conforme a los artículos 25 y 51.1 c) de la Ley de la Jurisdicción…”.