Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen I - Mónica Domínguez Martín - Страница 14

La determinación de los derechos y deberes de los destinatarios de la resolución administrativa (autorización, licencia, concesión…) se contiene en la propia resolución, que los precisará en su clausulado. Este contenido, en unas ocasiones (a partir de la distinción de ZANOBINI) está predeterminado completamente por la ley (contenido legal, como pueden ser los plazos y otras condiciones o modos determinados en la norma), y en otros, de acuerdo con la ley, lo incluye o añade la propia Administración en su resolución (contenido accesorio o accidental, de otras condiciones −suspensiva o resolutoria, incierta−, términos −plazo inicial o final− o modos −cargas−), en la medida en que la norma lo prevea o lo permita (en atención al principio de tipicidad).

Se hace necesaria la precisión conceptual, como proponen GALLEGO ANABITARTE/DE MARCOS FERNÁNDEZ (1996: 354ss), de la resolución administrativa declarativa de derechos: término (inicial o final que deter-mina la eficacia jurídica de la resolución); condición (cláusula de la que se hace depender el comienzo –suspensiva– o la finalización –resolutoria– de la eficacia de la resolución; modo o carga (como obligaciones de realizar, tolerar u omitir determinadas actuaciones de la Administración, vinculadas al derecho otorgado, bien como cláusulas legales, si están determinadas por el legislador, o bien como cláusulas accesorias propias, cuando son libremente impuestas por la Administración); facultad o reserva de modificación (cláusula que permite adaptar o modificar la resolución durante su vigencia, es decir, con efecto posterior al de su otorgamiento, a diferencia de los modos o cargas, que se imponen ab initio); facultad o reserva de revocación (con análisis legal, positivo y doctrinal, además en la distinción entre caducidad y revocación, no aplicadas con precisión en derecho positivo, pues en principio la caducidad es a consecuencia de un incumplimiento de determinaciones que configuran el contenido básico del derecho, y no da derecho a indemnización; mientras que la revocación es por incompatibilidad de la resolución con las nuevas circunstancias en atención al interés general, y podría dar lugar a indemnización). Asimismo, estos autores citados exponen cómo en la estructura del acto administrativo se puede diferenciar: el contenido básico del derecho, integrado por los factores que definen fundamentalmente el derecho otorgado al particular, en algunos casos definido por la norma y es igual para todos (v. gr. pasaporte), y en otros es la Administración la que configura realmente el derecho que se otorga (v. gr. concesión de aguas), o la Administración participa en la delimitación del contenido básico del derecho (v. gr. a través de limitaciones específicas a la conducción en caso de conductores que requieran adaptaciones del vehículo, apto con adaptaciones y restricciones prescritas, limitaciones que constituyen parte integrante del contenido básico del derecho); las cláusulas legales (que impone la Administración al destinatario, de forma obligatoria en los casos que proceda según ley, pero ajenas al contenido básico, como pueden ser condiciones, términos, modos o cargas, reservas de modificación o revocación), cuyo incumplimiento puede dar lugar a una simple sanción o a caducidad, si lo dispone la ley, y controlable en atención a la proporcionalidad y justificación de su imposición en los casos en que la ley obliga a imponerlas a la Administración “en los casos en que proceda” (a diferencia del incumplimiento del contenido básico, que da lugar en todo caso a la caducidad, controlable en atención a su motivación); deberes legales, (como obligaciones del destinatario de la resolución establecidas en la normativa aplicable con carácter general, en algunos casos a través de una remisión en el contenido obligatorio de la resolución, a otra legislación aplicable, que más bien deriva de esa otra legislación sectorial también aplicable); y cláusulas accesorias propias (condiciones, términos, modos o cargas, reservas de modificación o revocación, que la Ley permite imponer a la Administración en los casos en los que el particular no tiene un derecho subjetivo a obtener lo solicitado −ej. licencia provisional cuando el particular no reúne aún todos los requisitos para su otorgamiento, y se incluiría una cláusula accesoria propia que supedite la eficacia de la resolución a la satisfacción de ese requisito), y sin que resulte necesario que en estos supuestos exista una autorización legal expresa a la Administración).

SANTAMARÍA PASTOR, 2018: 115ss, considera que sólo excepcionalmente, en aplicación del principio de favor libertatis, cabría incluir en el acto determinaciones accesorias que “viabilicen la constitución de una situación jurídica que sin la misma habría sido denegada”, pero solo serían admisibles, según este autor, si cabe deducirlas mediante criterios de lógica y razonabilidad estricta, y se apreciarán y aplicarán restrictivamente al ser excepcionales (y refiere el problema de las habilitaciones implícitas). Asimismo PARADA VÁZQUEZ, I, 2017: 124ss, se distancia de la doctrina española que parte a su vez de la italiana (que clasifica los elementos objetivos, subjetivos y formales, de los actos administrativos, y asimismo los esenciales −sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido y forma− y accidentales −término, condición y modo−), porque los considera elementos más propios de los actos privados (regidos por el principio dispositivo, art. 1255 C.c.) que de los administrativos (ceñidos por el principio de tipicidad), donde causa y fin serían los elementos relevantes (como también refiere doctrina italiana y francesa). Sobre los efectos de la caducidad, VELASCO CABALLERO, 1996: 88ss, señala que en principio son ex tunc, aunque en otros casos, de actos de comprobación, la caducidad opera a partir del incumplimiento de la condición, como en la concesión de dominio público.

La virtualidad de esta distinción entre contenido básico y cláusulas legales en el acto administrativo, permite: de un lado, reconocer la impugnabilidad de forma autónoma de las cláusulas consideradas accesorias, lo que permitiría mantener la vigencia del resto de la resolución y que no así se viera afectado el reconocimiento del derecho (contenido básico o esencial); y, de otro, permite que el legislador diferencie cuándo un incumplimiento es considerado básico o esencial, o de una cláusula accesoria: así, en el primer supuesto podrá declarar la caducidad del acto (caducidad no sanciona-dora, que no requiere un procedimiento sancionador previo, v. gr. art. 79. 1 f, y l LC, o art. 66. 1 LAg, ni tampoco la concurrencia de culpabilidad en ese incumplimiento que lleva consigo la caducidad −STS de 21 de marzo de 2017, rec. 1553/2017−). En el segundo supuesto, de incumplimiento de una cláusula accesoria, esta puede haber sido tipificada como infracción administrativa y en ese caso ser objeto de sanción (sanción económica, −v. gr. art. 116. 3 c, LAg, o art. 91 e LC−, o de caducidad-sanción, esto es, de caducidad como una concreta medida sancionatoria prevista adicionalmente en el ordenamiento jurídico, art. 79. 2 LC).

En la jurisprudencia más reciente, se puede destacar la STS 27 de junio de 2014(rec. 1273/2012), que resuelve al respecto (FD 2.º): “la caducidad es una forma de extinción de las concesiones que procede en los casos de incumplimiento grave de las obligaciones esenciales del título concesional por parte de su titular; y a tal efecto el artículo 79 de la Ley de Costas dispone que la Administración declarará la caducidad de la concesión en los casos que enumera, previa audiencia del ‘titular de la concesión’, pronunciándose en ese mismo sentido el artículo 159.1 del Reglamento de Costas”. En el mismo sentido, la STS de 6 de junio de 2007 (rec. 8246/2007), confirma (FD 3.º) la argumentación de la sentencia de instancia, que declara (sentencia de instancia): “A juicio de la Sala, tal expresión no puede inter-pretarse en el sentido de que la Administración tenga una potestad absolutamente libre e incondicionada para acordar la caducidad, sino que la decisión que al respecto se adopte ha de atemperarse, necesariamente, a la valoración de las circunstancias concurrentes entre las que debe situarse, como la verdaderamente esencial, la de la constatación del cumplimiento por el interesado de la finalidad última de la subvención que no era otra, como se ha dicho, que la construcción de un hotel de tres estrellas en la localidad jienense de Úbeda”.

En este ámbito, es de especial relevancia la argumentación de las dos SSTS de 24 de enero de 1991 (ROJ 16352/1991 y 313/1991), que confirman la necesaria declaración de caducidad de una concesión de aprovechamiento de cultivos marinos, por incumplimiento de condiciones esenciales, que no tiene carácter sancionador. Si bien no todo incumplimiento obliga a declarar la caducidad, cuando la normativa aplicable señale determinadas causas que por su especial gravedad sean causas obligadas de caducidad que vinculan a la Administración a declararla, como es en la Ley de Costas, cuyo art. 79 diferencia causas de caducidad potestativas y causas necesarias (hasta el punto de desvirtuar su objeto esencial) o de obligado ejercicio por parte de la Administración (FD 8.º, de ambas SSTS): “la concurrencia de causas de caducidad imputables a la empresa concesionaria se hace preciso determinar si, como entiende ésta, la apreciación de motivos o causas de resolución o caducidad de la concesión no vinculan a la Administración concedente a declararlo así y extinguir la relación concesional, sino que solamente facultan a aquella para ejercitar sus facultades discrecionales, no declarando la caducidad si estima pertinente la pervivencia de la concesión por razones de interés público. Esta tesis no es enteramente correcta, no obstante, el loable esfuerzo argumental de la empresa concesionaria apelante. Es aceptable en tanto en cuanto, al menos en el sector de cultivos marinos que ahora nos ocupa, no todo incumplimiento o causa de resolución imputable al concesionario vincula a la Administración a declarar formalmente extinguida la concesión por caducidad, vinculación que sólo se producirá, eliminando las facultades discrecionales del órgano competente, cuando la normativa aplicable señale determinadas causas, por su especial gravedad, como causas obligadas de caducidad que vinculan a la Administración a declarar ésta. Tal es el criterio que se encuentra recogido en… la regulación de la vigente Ley de Costas, Ley 22/1968, de 28 de julio, al distinguir su art. 79 entre causas de caducidad potestativas, recogidas en el apartado 2 del precepto, y causas necesarias o de obligado ejercicio por parte de la Administración enumeradas en el apartado 1 que considera los supuestos muy graves o especialmente cualificados de incumplimiento del objeto de la concesión. Pues bien, en el presente caso es evidente que concurren causas de caducidad que vinculan la potestad administrativa sin permitir margen para su apreciación discrecional, dado que se produjo, como se ha razonado en los Fundamentos precedentes, incumplimiento grave e imputable exclusivamente a la actuación del concesionario de las condiciones o requisitos del título concesional, hasta el punto de desvirtuar el objeto esencial, que era la adecuada explotación del establecimiento marisquero en consonancia con la gran extensión del mismo, y siendo ello así las resoluciones denegatorias, producidas por silencio administrativo, no se acomodan a derecho. Ha de añadirse, además, que no se introdujeron por la Junta de Galicia razones de interés general que avalasen la continuación de la explotación concesional, antes al contrario, de los datos obrantes en el expediente se infieren criterios de órganos administrativos tendentes a producir una formal declaración de caducidad tras el oportuno expediente al efecto… todo lo cual lleva a la desestimación del alegato de la parte apelante dirigido a impedir la declaración de caducidad con base en un supuesto ejercicio de facultades discrecionales de la Administración demandada”.

Entre las sentencias de los TSJ, se pueden destacar algunas recientes, como, en materia de subvenciones, la STSJ de Andalucía de 4 de diciembre de 2017 (rec. 2665/2017), que, con base en el TS, resuelve (FD 5.º) cómo “Las condiciones (resolutorias) a que están sometidas las subvenciones, son las derivadas de las bases reguladoras de la subvención, que como ha declarado la STS (3.ª, 4.ª) de 15 noviembre de 2005 −recurso de casación 6690/2002− (RJ 2005, 9879): ‘es el principio de legalidad el que obliga a respetar una bases o normas que libremente ha aceptado, va que en una convocatoria pública de subvenciones como en cualquier otra contratación Pública, las normas de la convocatoria o del concurso se convierten en la Ley que los regula’, y las derivadas de la resolución de concesión”. Asimismo, la STSJ Madrid de 29 de junio de 2016 (rec. 603/2015), sobre la decisión municipal de cambio de ubicación de una terraza y se pronuncia sobre las reservas de revocación como cláusulas accesorias del acto, y la STSJ Cantabria de 7 de junio de 1999 (rec. 1660/1998), que confirma la sanción en materia de residuos tóxicos y peligrosos, teniendo en cuenta que la resolución quedaría suspendida en su efectividad hasta el cumplimiento de una serie de requisitos y condiciones señalados en el propio acto autorizatorio, sentencia que precisa que (FD 2.º) “en puridad, tales condiciones no son propiamente tales, no son cláusulas accesorias del acto administrativo impuestas con defectos suspensivos por voluntad de la Administración que lo ha dictado. Antes al contrario, son auténticas conditiones iuris que no derivan de otra fuente que de las previsiones contenidas en la legalidad objetiva, que el acto administrativo aplica reguladamente. Esta precisión no la hacemos por un mero prurito dogmático, sino para aclarar que los incumplimientos imputados a SADISA, en caso de que efectivamente sean verificables, lo son de la reglamentación aplicable a la gestión de residuos tóxicos y peligrosos, y no de la autorización, puesto que ésta no hace otra cosa que recoger en su texto exigencias impuestas indeclinablemente por el Derecho objetivo”.

De esta forma, se puede añadir ahora, cómo, en este supuesto, no cualquier incumplimiento da lugar a la declaración de caducidad (que no es auto-mática, entonces), sino sólo los de especial gravedad determinados por el legislador, y así se diferenciaría entre el supuesto del apartado 1 del art. 79 LC (causas potestativas), y el de su apartado segundo (causas obligatorias de caducidad).