Читать книгу Los préstamos de la ley reguladora de los contratos de crédito inmobiliario y sus garantías - Santiago Hidalgo García - Страница 7

Por desgracia es necesario incluir una reseña relativa a la medida en que la normativa generada a partir de la declaración del estado de alarma ha afectado a las cuestiones que aquí se han de tratar. Naturalmente tal normativa, por ejemplo en lo relativo a la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad, a los plazos procesales civiles y administrativos, que se establecieron en las Disposiciones adicionales 2ª, 3ª y 4ª del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, ya no está vigente desde el 21 de junio, no obstante es preciso analizar su incidencia, así como la de la generada a partir del nuevo estado de alarma decretado el 25 de octubre y que por el momento ha de prolongarse hasta el 9 de mayo de 2021.

Me gustaría, aunque sea a vuelapluma, a modo en parte de excursus, dejar por escrito algunas reflexiones que esta normativa me ha ido sugiriendo durante todos estos meses, desde el consabido Real Decreto de 14 de marzo de 2020.

En primer lugar, desde el punto de vista de técnica legislativa se ha observado un cambio de criterio en cuanto a las prórrogas del estado de alarma:

Efectivamente el Decreto de 14 de marzo tuvo una vigencia de 15 días y cada 15 días el gobierno pidió autorización al Congreso para una nueva prórroga por el mismo periodo de tiempo.

Sin embargo, el Real Decreto de 25 de octubre de 2020, tras la oportuna autorización del Congreso, se prorroga por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, hasta el 9 de mayo de 2021.

A pesar de ser cuestión que ha generado no pocas polémicas, tanto con la primera solución como con la segunda, hay que decir que ni el artículo 116 de la CE, ni el artículo 6 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, que desarrolla el precepto constitucional establecen, ni límite al número de prórrogas que el gobierno puede solicitar, ni establece –y de ahí el cambio a que hago referencia– que la autorización al Congreso deba estar sujeta al plazo máximo que se permite al Decreto inicial del Consejo de Ministros.

Creo que en este caso se ha entendido, acertadamente (cosa no demasiado habitual) que, una vez se pide autorización al Congreso, la prórroga no está constreñida al plazo máximo que se impone a la posibilidad de declarar el estado de alarma por el gobierno: el plazo máximo de 15 días es el que puede utilizar el Gobierno sin necesidad de autorización, pero una vez que se acude al Congreso éste puede autorizar cualquier plazo. De otro modo se estaría entendiendo que el Gobierno puede hacer por sí solo lo mismo que el Congreso, es decir, que el poder ejecutivo tiene idéntica potestad que el legislativo, cosa que no tiene mucho sentido: el Gobierno puede sin necesidad de autorización decretar un máximo de 15 días, pero si quiere prolongar ese plazo lo que se necesita es la autorización del Congreso6.

De parecida manera los Decretos Leyes tienen una vigencia de 30 días mientras proceden del ejecutivo, pero una vez los aprueba el Congreso su vigencia deviene definitiva, es cierto que en este caso con rango de Ley, mientras que en aquel el Congreso “autoriza” una nueva norma que carece de ese rango, ya que la prórroga se establece por nuevo Decreto. Sea como sea, más allá de las polémicas políticas o de orden interpretativo, probablemente este aspecto sea el menos problemático de todos, por más que en el caso presente el que la prórroga del Congreso se extienda más de 6 meses se antoje excesivo.

En segundo lugar, a raíz de la mencionada declaración de 14 de marzo se dio paso a una serie de Reales Decretos Leyes que concretan, desarrollan o regulan las consecuencias de la nueva situación. Esto tampoco es demasiado discutible: como se sabe la cláusula de la extraordinaria y urgente necesidad es la que justifica esta potestad del Gobierno que se limita a 30 días pasados los cuales ha de ser refrendada por el Congreso.

En muchas ocasiones se ha cuestionado que se use por los sucesivos gobiernos tal medio porque se estimaba que no había tal necesidad extraordinaria y urgente, reciente es el caso del Real Decreto-ley 21/2018, de 14 de diciembre, publicado en el BOE del 18 de diciembre de 2018, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, que finalmente no fue refrendado por el Congreso, aunque luego se aprobase uno idéntico, el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo que ya sí fue aprobado por el Congreso a través de su Diputación permanente7: cambiar el límite máximo o mínimo de las prórrogas anuales es una opción legítima, puede que sea necesaria (sea lo que sea necesario, hay quien piensa que es necesario reducir y quien piensa que es necesario prolongar, curiosamente quienes lo propugnan, al hacerlo, parecen buscar un acercamiento a la norma de 1964) lo que no se aprecia por ninguna parte es lo extraordinario, ni urgente de este asunto. Baste pensar que cuando se produjo el Decreto Boyer, se pensó que era urgente modificar el sistema de prórrogas legales tan lesivo para los intereses del propietario, sin embargo tal Decreto no tuvo eficacia retroactiva y la nueva Ley de arrendamientos urbanos no se publicó hasta casi 10 años después. Con todo, por concluir con el ejemplo, enseguida se habrá de ver que aquí no terminan los avatares de la legislación arrendaticia urbana.

Es evidente, sin embargo, que esta vez, dado el estado de alarma por el Covid-19, la necesidad resultaba extraordinaria y urgente. Como ha destacado GARCÍA RUBIO, “aunque es habitual que se acuse a los gobiernos españoles actual y pretéritos, con bastante razón, de abusar de este recurso que les permite dictar normas con rango de ley, susceptibles por tanto de modificar otras leyes (ordinarias), en casos en los que en verdad no hay urgencia y necesidad, parece que en esta ocasión tal crítica no es oportuna, al concurrir ambas circunstancias”8.

Por lo que se refiere a los Reales Decretos Leyes, me voy a limitar a aquellos que afectan al objeto del presente estudio. Las cuestiones civiles que son merecedoras de medidas excepcionales son las siguientes: los arrendamientos urbanos de vivienda, fundamentalmente, los préstamos hipotecarios y los contratos de consumo.

Obviamente las medidas relativas a los segundos son las que fundamentalmente interesan aquí. Debo nuevamente suscribir las palabras de GARCÍA RUBIO en relación con estos Reales Decretos Leyes: “por otro lado, y limitándome a los preceptos que aquí interesan, la técnica resulta desastrosa. La mayor parte de los artículos son largos, farragosos y muchas veces incomprensibles por la cantidad de vericuetos que toman las frases, en las que se encadenan las subordinadas. Algunos artículos sencillamente no pueden ser considerados verdaderas normas jurídicas, al carecer de contenido normativo por tratarse de meras declaraciones de intenciones. Además, otra de las críticas técnicas que cabe hacer, en especial al Real Decreto-ley 11/2020, es su falta de orden; preceptos muy semejantes se repiten varias veces, y además están claramente mal colocados dentro del articulado”.

Estos son los Reales Decretos Leyes en cuestión:

• Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

• Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

• Real Decreto-ley 15/2020 de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo.

En lo que interesa al objeto de este estudio el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, establecía en primer lugar la posibilidad de una moratoria para evitar la pérdida de la vivienda habitual por parte de los deudores hipotecarios en situación de vulnerabilidad9. Se regula de manera prolija en los artículos 7 a 16ter a cuya glosa se dedican las siguientes líneas.

Así el artículo 8 establece lo siguiente:

Ámbito de aplicación de la moratoria de deuda hipotecaria para la adquisición de vivienda habitual.

1. Las medidas previstas en este real decreto-ley para la moratoria de deuda hipotecaria para la adquisición de vivienda habitual se aplicarán a los contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria cuyo deudor se encuentre en los supuestos de vulnerabilidad económica establecidos en el artículo 9 de este real decreto-ley y que estén vigentes a la fecha de entrada en vigor.

2. Estas mismas medidas se aplicarán igualmente a los fiadores y avalistas del deudor principal, respecto de su vivienda habitual y con las mismas condiciones que las establecidas para el deudor hipotecario.

Los artículos 12, 13 y 14 se refieren a la solicitud, concesión y efectos de la moratoria. Por cierto que la solicitud de la moratoria puede realizarse hasta 15 días después de la vigencia del RD-L, cuestión que plantea no pocas dudas como en seguida se va a ver.

La referencia a los garantes del artículo 10 en esta sede tiene poco sentido, ya que si el deudor principal ha solicitado una moratoria, el acreedor no les puede reclamar a ellos del mismo modo que no le pueden reclamar al deudor. En otros términos solo sería de aplicación para el caso de que no se hubiese solicitado tal moratoria10.

Nuevamente se plantean serias dudas acerca de la vigencia de estas normas, y debe llamarse la atención sobre el precepto que en el RD-L se refiere a este extremo.

Originariamente la Disposición final décima establecía lo siguiente:

Las medidas previstas en el presente Real Decreto-Ley mantendrán su vigencia durante el plazo de un mes desde su entrada en vigor, sin perjuicio de que, previa evaluación de la situación, se pueda prorrogar su duración por el Gobierno mediante real decreto-ley. No obstante lo anterior, aquellas medidas previstas en este real decreto-ley que tienen plazo determinado de duración se sujetarán al mismo.

Sin embargo, a partir del 2 abril 2020 recibió la siguiente redacción, por la disposición final 1 diecisiete del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo:

1. Con carácter general, las medidas previstas en el presente real decreto-ley mantendrán su vigencia hasta un mes después del fin de la vigencia de la declaración del estado de alarma. No obstante, lo anterior, aquellas medidas previstas en este real decreto-ley que tienen un plazo determinado de duración se sujetarán al mismo.

Sin perjuicio de lo anterior la vigencia de las medidas previstas en este real decreto-ley, previa evaluación de la situación, se podrá prorrogar por el Gobierno mediante real decreto-ley.

Hay varios aspectos que producen extrañeza en esta disposición. Para empezar tanto en una como en otra se hace referencia a un mes de vigencia, plazo que no es el que menciona el artículo 86 de la Constitución para que los RD-Leyes sean aprobados por el Congreso, en el caso del que nos ocupa lo fue el 25 de marzo y el de 31 de marzo lo fue el 9 de abril, 30 días que, por cierto, según el mencionado precepto constitucional, se cuentan desde la promulgación de la norma, no desde su publicación, ni desde su entrada en vigor.

Por otra parte llama la atención el añadido final, referente a la prórroga del gobierno mediante decreto Ley: entiendo que a lo que se refiere es que una vez aprobado por el congreso el RDL, este durará lo que dure el estado de alarma (más un mes) y el estado de alarma se podía ir prorrogando, como de hecho se hizo, mediante Decretos (no decretos leyes) autorizados por el Congreso cada 15 días.

Como se ha visto, en fin, las medidas contenidas en la norma se mantienen hasta 15 días después de concluir el estado de alarma, es decir, hasta 15 días después de concluir la última prórroga del estado de alarma.

No obstante, en cuanto a la solicitud de moratoria, se halla dentro de esos supuestos que menciona tienen un plazo determinado de duración y así el Real Decreto-ley 26/2020, de 7 de julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda, modificó el artículo 12 y permitió la solicitud de moratoria hasta el 29 de septiembre de 2020. Originariamente se establecía que se permitiría solicitar hasta 15 días después de la vigencia del RDL que como queda dicho concluía con la vigencia del último estado de alarma, o sea el 21 de junio.

El RDL se publicó en el BOE el día 8 y entró en vigor al día siguiente, es decir, el día 9 de julio, según su disposición final 16ª.

Pues bien, si nos atenemos a las tradicionales reglas de cómputo de los plazos del artículo 5 del CC, la norma contenida en el artículo 12 modificado por el RDL de 7 de julio de 2020, se reformó cuando ya no estaba en vigor, puesto que su vigencia había concluido el día 6 de julio y no se le da la redacción que prorroga hasta el 29 de septiembre la posibilidad de pedir la moratoria, hasta el día 9 de julio que es cuando entra en vigor el mencionado RDL. En otros términos, este Decreto Ley da nueva redacción a un precepto que ya no estaba en vigor desde hacía tres días y lo “resucita”.

En cualquier caso, la moratoria de aceptarse suspende tres meses la deuda hipotecaria, o más bien aplaza el pago, no cabe vencimiento anticipado ni devengo de intereses de ningún tipo. Otra cosa es la exigencia de elevación a escritura pública que es una obligación de imposible cumplimiento ya que hasta el 28 de mayo de 2020 el 16ter establecía que:

2. Durante la vigencia del estado de alarma y hasta que vuelva a restablecerse plenamente la libertad deambulatoria, no podrán formalizarse las escrituras públicas a que se refiere el artículo 13. No obstante, ello no suspenderá la aplicación de la de la moratoria, que deberá aplicarse en el plazo máximo de 15 días conforme al artículo 13.1, se haya formalizado o no aún dicha suspensión en escritura pública.

El Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes, viene a adoptar nuevas medidas en relación con los desahucios de viviendas arrendadas y modifica algunos preceptos del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo.

El Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, establece en su artículo 5:

Las disposiciones contenidas en este Título tienen por objeto establecer medidas de apoyo público e introducir un Código de Buenas Prácticas que, entre otros aspectos, fomente la coordinación de entidades financieras en la adopción de medidas que contribuyan a reforzar la solvencia de las empresas y autónomos con domicilio social en España que atraviesen un desequilibrio patrimonial temporal, en los términos establecidos por Acuerdo de Consejo de Ministros, como consecuencia de la caída significativa de sus ingresos derivada de la pandemia de la COVID-19.

Se establece una diversidad de aplazamientos y moratorias para la ejecución de deudas, avales y deudas fiscales para empresas y autónomas afectados por la pandemia. También modifica diversos preceptos en materia concursal.

El Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores, introduce importantes modificaciones en la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, reformando alguno de sus artículos, introduciendo algunos contenidos y suprimiendo su artículo 30. Se tratará de estas cuestiones ut infra en relación con el análisis de esta Ley.