Читать книгу Ипотека публичных земель - Сергей Ленкин - Страница 7

Российская Федерация, субъекты Федерации и органы местного самоуправления, являясь публично – правовыми образованиями, не только исполняют закрепленные за ними властные полномочия, но и активно участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем само нормативное понятие о публично-правовом образовании как таковом в Гражданском кодексе РФ отсутствует. Следует отметить, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении этого важного вопроса часто возникают проблемы. По толкованию Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, публичные образования – это любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции [104]. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде ния с субъектами РФ (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями, но, тем не менее, обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования СФ и РФ охватываются общим понятием публично-правовых образований. Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). В результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. То есть действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, юридически являются действиями самих публично-правовых образований. При этом компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего, их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

Следует учитывать, что речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами на вещном праве, поскольку такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны. Имущество казны, состоящее из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются соответствующие финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления. Они, как правило, и выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, но не от собственного имени. Так происходит, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов, или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований, в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Таким образом, субъектами права государственной собственности выступают государственные образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты РФ, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК). Субъектами права муниципальной собственности согласно с п. 1 ст. 215 ГК признаются городские и сельские поселения и иные муниципальные образования. От имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей нормативной компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ), что не наделяет их правом собственников данного имущества. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени муниципалитетов выступают их комитеты и фонды по управлению имуществом. При этом стороной конкретных правоотношений в юридическом смысле является само публично-правовое образование, а не его орган.

В Земельном Кодексе РФ (ЗК РФ) кроме традиционного перечня правомочий, установленного в отношении любого собственника выделены 3 статьи, посвященные вопросам регулирования прав собственности на земли публично-правовых образований в России – ст. 17 «Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю», ст. 18 «Собственность на землю субъектов РФ», ст. 19 «Муниципальная собственность на землю». В ЗК РФ содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности этими публично-правовыми образованиями (ст. 17—19 ЗК РФ). В связи с вышеизложенным, считаем вполне правомерно, а также для краткости изложения, публично-правовые образования – Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, в дальнейшем именовать «публичными образованиями», а земли, принадлежащие им на праве собственности – публичными землями. Под публичными землями нами понимаются земли (земельные участки), не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности). Это земельные участки, не отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельные участки, отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые уже разграничена. Земельные участки становятся собственностью публичных образований, поскольку приобретаются ими по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Такими основаниями могут быть: договоры купли-продажи, мены, дарения или иная сделка об отчуждении имущества (ст. 218 ГК РФ); отказ от права собственности (ст. 236 ГК РФ); реквизиция и конфискация земельных участков у собственников (ст. 242, 243 ГК РФ); изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284, 285 ГК РФ).