Читать книгу Ипотека публичных земель - Сергей Ленкин - Страница 8

Одним из важнейших направлений земельной реформы является разграничение государственной собственности на землю. Без качественного завершения этой весьма непростой, как показала практика, но крайне необходимой для оборота земли акции, невозможно создать эффективного собственника, сформировать оптимальный механизм управления и распоряжения земельными активами с учетом провозглашенного Земельным кодексом РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. К настоящему времени устранена тормозящая земельную реформу правовая неопределенность в отнесении земель к тому или иному уровню публичной собственности. Отсутствие государственной регистрации права собственности на подобные земельные участки больше не является препятствием для распоряжения ими в соответствии с п.1 ст.3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137- ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – вводный Закон) [6]. В соответствии со ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральная собственность), субъектов РФ (субфедеральная собственность), муниципальных образований (муниципальная собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

Регистрация права собственности производится на основании документов, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.04.2016 №307 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 №404». В соответствии со статьей 3.3 вводного Закона предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (поселений). В городах федерального значения, а также административных центрах субъектов РФ предоставление земельных участков может осуществляться как органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, так и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, при условии принятия ими соответствующих законодательных актов. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, уполномочены также на заключение договоров мены, соглашений об установлении сервитута, принятие решений о перераспределении и на выдачу разрешений на использование таких земель в соответствии с ЗК РФ. Статья 3.1. вводного Закона к федеральной собственности относит земельные участки: занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; предоставленные органам государственной власти РФ и их территориальным органам, а также казенным и государственным унитарным предприятием или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти.

По данным Росреестра, на 1 января 2021 года, право собственности субъектов РФ зарегистрировано на земельные участки площадью 20,5 млн. га, а право муниципальной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 18,7 млн. га.

Таблица 2 Сведения о наличии земель государственной и муниципальной собственности и разграничении их на собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную собственность

Право федеральной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 1012,0 млн. га, что составило 64% от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (табл. 2) [92]. К собственности субъектов РФ и муниципальных образований относятся земельные участки: занятые объектами недвижимости, находящимися в собственности соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований; предоставленные органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, казенным и унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, созданным этими органами власти. Кроме того, к федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности земли и земельные участки могут быть отнесены иными федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Сложившаяся к настоящему времени практика земельных отношений органов публичной власти всех уровней нуждается в глубоком переосмыслении и совершенствовании. Так, в последние годы угрожающие масштабы приобретает стихийная перестройка инфраструктуры земельного фонда Российской Федерации по видам использования земель,  сокращение площадей по таким категориям  как земли сельскохозяйственного назначения и лесного фонда в связи с их переводом в земли населенных пунктов, промышленности, транспорта и связи. Велика динамика изменений площадей земель запаса как за счет перевода их в другие категории, так и в результате отказа землепользователей от земельных участков.  Нет полной ясности, например, сколько государственных земель сельскохозяйственного назначения и в каких регионах необходимо иметь для обеспечения продовольственной безопасности страны. Это обстоятельство сдерживает целесообразное и  общественно-необходимое разгосударствление земель, перевод их в категории для индивидуального, жилищного, промышленного строительства и иной деятельности. Очевидно, что отсутствие единой идеологии, а также соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы в этом вопросе не отвечает интересам государства и граждан, препятствует в целом экономическому развитию страны.

Решая проблему оптимального разгосударствления земель необходимо учитывать и мировой опыт.

Рисунок 2 Доля государственных и муниципальных земель в городах Европы

В последние десятилетия большинству городов капиталистических стран, особенно в Европе, пришлось решать острые вопросы жизнеобеспечения, связанные с ростом урбанизации, в условиях жесточайшего дефицита свободных муниципальных земель. Поскольку бюджетные расходы для выкупа и изъятия земельных участков из частной собственности стали угрожающе расти, муниципалитеты стали прекращать практику полного отчуждения своих земель. Существенно возросла и доля земель муниципальной собственности (рис. 2). Так, до начала мирового экономического кризиса, например, в Вашингтоне – уже только 25% территории города было в частной собственности, а в Швейцарии приватизировали лишь 18% городских земель [61,63]. В Хельсинки более 60% городской территории находится в муниципальной собственности. Если в 1981 году в государственной собственности в таких странах как Германия, Франция, Италия, находилось 12,6% городских земель, то уже к 2003 году эта цифра возросла до 63,2%, то есть более чем в пять раз.

Вместе с тем в ряде работ по теории прав собственности, например, в публикациях известного экономиста Эрнандо де Сото, подчеркивается, что определение и передача пользователям права собственности на землю или надежных и гарантированных прав аренды могут быть мощным фактором содействия экономическому развитию, прежде всего за счет облегчения доступа к кредитным ресурсам [50]. И с этим выводом трудно не согласиться, если иметь в виду не только густонаселенные городские агломерации, но и в целом публичные земли. Правда, в последние годы особенно в странах развитых и с переходной экономикой стали набирать силу различные социополитические движения, активно выступающие в защиту права собственности, но не в традиционном аспекте. Все более ограничиваются в интересах общества свобода собственника, содержание и возможность использования права собственности, прежде всего, на природные ресурсы. Это движение, с учетом изменения климата на планете, уже в самом ближайшем будущем вполне может приобрести большое значение для развития многих городов и стран мира. Пока же всё большая размытость содержания права собственности, огрехи механизмов городского планирования и растущая нестабильность рынков земли и недвижимости приводят к неравномерному развитию городского пространства, к фрагментарным, распадающимся на части городам. Одним из первых понятие такого «фрагментарного города» ввел в научный оборот французский экономист – урбанист В. Ренар, который справедливо отмечал, что «бурный рост городов и гигантизм крупнейших агломераций дополняются растущей фрагментацией (физической, экономической и социальной) городского пространства, проявляющейся в настоящее время в качестве главной проблемы»5. Помимо феномена социальной сегрегации в крупных агломерациях остается важной проблемой для многих регионов мира наличие в городах промышленных зон с неразвитой инфраструктурой и плохой экологией, отталкивающих инвесторов сложностями межевания, дефектами формы, размеров и структуры участков [63].

В развивающихся и постсоциалистических странах реконструкция и возрождение этих территорий сдерживаются целым рядом сугубо специфических факторов. Во-первых, существующие платежи за землю и имущественные налоги плохо стимулируют предприятия к отказу от излишков земли или к более эффективному ее использованию. Во-вторых, отсутствие сплошного межевания, генеральных планов и правил землепользования и застройки порождает инвестиционную неопределенность и дополнительные риски, а изменение функционального назначения земельных участков, как правило, сложная и дорогостоящая бюрократическая процедура. В-третьих, далеко не всегда однозначен правовой статус и фактические границы участка. В-четвертых, для включения загрязненных и заброшенных земель в рыночный оборот требуется очень много времени и усилий для согласования интересов и действий муниципальных властей, предприятий, размещенных на этих территориях, инвесторов и застройщиков. Учитывая общемировые тенденции, органы публичной власти всех уровней должны весьма взвешенно и ответственно подходить к вопросам управления земельными ресурсами, разграничению и приватизации государственной собственности на землю. К сожалению, в ряде городов европейской части России, в угоду сиюминутных, а порой и корыстных интересов, доля земель в частной собственности стремительно растет, что ставит под угрозу реализацию долгосрочных планов социально-экономического развития муниципальных образований и регионов. Очевидно, законодательство о гражданском обороте земель должно предусматривать сохранение в государственной и муниципальной собственности, те из них, которые действительно объективно необходимы для обеспечения эффективной хозяйственно – экономической деятельности и осуществления конституционных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как в настоящее время, так и в перспективе.