Читать книгу El presupuesto participativo - Alberto León Gutiérrez Tamayo - Страница 11

A lo largo del libro se evidencian algunos aspectos metodológicos comunes partiendo de un diseño que combinó el uso de diversas técnicas, las cuales se develan según las necesidades y el objeto de cada capítulo. En ese orden de ideas, se puede afirmar que la metodología del trabajo es predominantemente cualitativa aunque también se incluyen elementos cuantitativos. Así, se partió de la recopilación, sistematización y análisis de información específica con relación a procesos inherentes al PP–apoyados en un enfoque histórico hermenéutico (López, 2002)–, y para ello se emplearon diferentes fuentes, entre las cuales se privilegiaron las de naturaleza teórica y las normativas e institucionales. Tales fuentes favorecieron el diálogo entre perspectivas de diversa naturaleza en torno al PP, lo cual llevó a la síntesis, articulación y reconstrucción crítica del objeto de investigación (Vélez y Galeano, 2002). Bajo esta metodología, se trabajó en dos fases, una heurística, o de recolección de fuentes de información, y otra hermenéutica, o de análisis e interpretación (Hoyos, 2000; Vélez y Galeano, 2002).

En algunos capítulos se refleja la utilización de la técnica de análisis de contenidos, esto llevó a codificar el material apelando al análisis categorial, mediante el cual se descompuso el texto objeto de estudio en unidades, seguido de la clasificación de estas en categorías (Bardin, 2002, p. 119). Se contó, además, con el apoyo del software de análisis cualitativo Nvivo, por ejemplo, para la medición de la frecuencia de repetición de las palabras en una fuente documental de manera sistemática. Las entrevistas semiestructuradas son otra de las técnicas aplicadas por los investigadores, a las cuales se hace referencia en varios de los capítulos; la cantidad de entrevistas efectuadas se estableció siguiendo el criterio de representatividad sustantiva (Corbetta, 2003) en algunos casos y, en otros, de saturación teórica (Piovani, 2007). También se recurrió a la utilización de grupos focales y a observaciones con base en guiones previos sobre eventos relacionados al PP. En los capítulos donde se observa la combinación de estas técnicas cualitativas, el análisis se realizó por medio de la sistematización y codificación de la información recogida de distintas fuentes, según dimensiones acordes a los objetivos de la investigación, bajo el supuesto de complementar y comparar los datos obtenidos, en atención a los criterios procedimentales de Glaser y Straus (1967). Por otra parte, en algunos capítulos se optó por combinar las técnicas cualitativas antes mencionadas con técnicas cuantitativas, por ejemplo, para evidenciar las trayectorias de los PP objeto de estudio a partir de datos numéricos acerca de la destinación de recursos en los presupuestos municipales, el poder de decisión de la población en el PP en determinados periodos de tiempo, los porcentajes de participación ciudadana en ellos, la comparación de resultados a partir de indicadores, entre otros aspectos.

Asimismo, cabe mencionar que algunos capítulos tienen un carácter fundamentalmente descriptivo y exploratorio, mientras que otros ahondan en elementos explicativos, con una gran versatilidad en las técnicas utilizadas. Esto refleja una cuestión planteada en páginas previas, donde se expresó cómo en este proyecto confluyen diferentes perfiles de autores, algunos de ellos apenas están iniciando su camino como investigadores (en particular los estudiantes del semillero), mientras que otros gozan de una experticia reconocida incluso internacionalmente. Por lo tanto, las disparidades metodológicas que el lector podrá detectar a lo largo de los capítulos son muestra del proceso de construcción de esta comunidad investigativa, en la cual se privilegió el aprendizaje colaborativo y la posibilidad de reconocer los aportes de cada integrante al proyecto conjunto.

Es importante resaltar que todos los capítulos del libro son productos de investigación: el capítulo primero “Presupuesto participativo en Medellín: un balance bibliográfico 2007-2019”; el segundo “El presupuesto articipativo de Medellín en los planes de desarrollo 2004-2016”; el tercero “El control político al presupuesto participativo en Medellín”; el cuarto “Accountability ex ante y gestión de la información. Dos mecanismos para fortalecer el control social al presupuesto participativo en Medellín”; y el sexto “Transferencia de políticas y presupuesto participativo en Medellín”, se enmarcan dentro del proceso adelantado por el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT, específicamente en el desarrollo –en 2016 y 2017– de dos proyectos de investigación ya mencionados en la presentación.⁶ Por su parte, el capítulo quinto “Presupuesto participativo: contradicciones y potencialidades democráticoparticipativas”, es producto de los trabajos efectuados en la línea de investigación en Planeación, Ciudadanía y Territorio (PCT) del grupo “Medio Ambiente y Sociedad” (MASO) de la Universidad de Antioquia, el cual, a partir de 2007, adelanta proyectos de investigación formativa y científica sobre la planeación del desarrollo y del ordenamiento territorial en Medellín (periodo 1995-2005); la construcción colectiva de ciudad, particularmente de ciudad popular, desde la participación ciudadana en planes, programas e intervenciones urbanas en barrios populares; y la sistematización de la experiencias de planeación local, como la efectuada sobre las comunas 1 y 8.

Respecto a los estudios acerca de experiencias internacionales, el séptimo capítulo “Ascensión y crisis de los presupuestos participativos en Brasil”, es resultado de las actividades del grupo de investigación Democracia Participativa, Esfera Pública y Ciudad, de la Universidad Federal de Río Grande del Sur, grupo liderado por el profesor Luciano Fedozzi que se ha ocupado de investigar las condiciones históricas que dieron lugar al surgimiento del PP en Brasil, particularmente en Porto Alegre, su auge, expansión nacional e internacional y sus límites. De la misma manera, el octavo capítulo “Presupuesto participativo en San Juan, Puerto Rico, 2012-2016”, es producto de la investigación titulada “Presupuesto Participativo en San Juan 2012-2016: ¿un instrumento para quién?”, desarrollada por el autor durante 2018 para optar al título de magíster en Administración Pública con énfasis en Gobierno y Política Pública de la Escuela Graduada Roberto Sánchez Vilella de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Y finalmente, el capítulo noveno “Los presupuestos participativos platenses: un municipio y diversas experiencias”, da cuenta, por un lado, de algunos de los resultados surgidos de la investigación doctoral en Ciencias Sociales de la autora, que abarcó el periodo 2008-2014, y por otro lado, los datos más actuales contenidos en el capítulo, hacen parte del proyecto de investigación: Gobernabilidad, democracia y reformas político-estatales en la provincia de Buenos Aires, 2003-2018.

En cuanto al desarrollo, en el primer capítulo, Cristina Echeverri y Daniela Báez plantean que si bien a partir de la institucionalización del PP en Medellín, en 2007, se han realizado diversas investigaciones sobre el tema, son escasos los trabajos que consolidan un balance sistemático de los análisis elaborados alrededor de este mecanismo. Con base en lo anterior, realizan una revisión y categorización de los temas más sobresalientes de los textos académicos existentes sobre PP en Medellín entre 2007-2019 y clasifican y analizan las producciones (artículos de revistas, libros, capítulos de libros, informes de investigación y tesis de postgrado) que estudian esta cuestión. De ese modo, las autoras identifican cinco líneas de análisis predominantes: participación ciudadana y planeación participativa; evaluación del funcionamiento; comparaciones entre localidades; educación; y economía solidaria. Entre los principales hallazgos del capítulo se encuentra que, no obstante en las diversas investigaciones recopiladas se resalta al PP como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, también se reconocen ciertos desafíos que afronta este programa como, por ejemplo, las fallas en torno al sistema de control, monitoreo y evaluación del mismo.

En el segundo apartado, Cristina Echeverri, María Camila Roldán y Jacobo Morales muestran que el PP es un mecanismo de participación y planeación local que ha estado presente en los planes de desarrollo de los últimos cuatro alcaldes de la ciudad: Sergio Fajardo (2004-2007), Alonso Salazar (2008-2011), Aníbal Gaviria (2012-2015) y Federico Gutiérrez (2016-2019), con diferentes visiones y matices. Así, en el texto se analiza, de manera comparada, la concepción a partir de la cual se aborda el PP en dichos planes, realizando una revisión y análisis de contenido de cada uno. La comparación de los planes de desarrollo se hace a partir de tres elementos específicos: primero, se indaga por el modelo de gestión evidenciado en cada plan; seguidamente se establecen cinco categorías analíticas que permiten examinar el papel que cada administración le asignó al PP (línea del plan de desarrollo donde se ubica, programas que lo enmarcan, proyectos específicos, dependencias de la administración municipal encargadas, y presupuesto asignado en cada uno de los planes de desarrollo); y por último, se examinan los instrumentos de gobierno predominantes en cada plan de desarrollo para promover la política pública. Dentro de las conclusiones se observa que el PP es una política que está institucionalizada en Medellín y que, si bien no todos los gobiernos lo entienden de la misma manera, ni le dan igual importancia, se ha convertido en un asunto insoslayable en la planeación de la ciudad.

Por su parte, María Helena Franco y María Fernanda Ramírez, en el capítulo tercero, se ocupan de analizar el control político ejercido por el Concejo de Medellín al PP en el periodo 2008-2017, a partir de un marco referencial que involucra elementos jurídicos y politológicos. En este sentido, se asume el control político como una parte esencial de un complejo sistema de frenos y contrapesos, fundamentado en los principios de división de poderes y colaboración armónica, en el marco de un Estado de derecho. Además, ese control político, aparte de su fundamento normativo, se asocia a principios como la rendición de cuentas, el buen gobierno y la transparencia de los actos gubernamentales. La revisión documental y normativa, el análisis de las actas de sesiones del Concejo de Medellín, la realización de entrevistas a actores clave y la revisión de la agenda noticiosa relacionada con el tema permiten a las autoras concluir que esta entidad administrativa municipal efectivamente realiza un control político al PP en la ciudad de manera activa, permanente y propositiva, no obstante sus limitaciones.

Dando continuidad al tema de los controles al PP en Medellín, en el cuarto capítulo, Juan Esteban Garro argumenta que el PP en la ciudad ha buscado materializar la transición de formas representativas de la democracia a ejercicios de democracia participativa y directa, en los cuales es la ciudadanía la que asume el protagonismo. Sin embargo, advierte que el tránsito hacia estas formas de democracia está aún incompleto; ello por al menos dos razones: las necesidades que la ciudadanía afirma identificar no siempre coinciden con las existentes y las soluciones que se proponen no necesariamente son ejecutadas de manera satisfactoria. En ese orden de ideas, el texto postula que mecanismos como el accountability, la gestión de la información, la transparencia y el gobierno abierto devienen en herramientas complementarias de control al Estado desde la sociedad civil y contribuyen a asegurar mejores niveles de diagnóstico de las problemáticas, así como a garantizar fórmulas efectivas de seguimiento a la ejecución de las soluciones implementadas. El autor propone, en sus conclusiones, que el accountability ex ante y la gestión de la información pueden ser herramientas útiles para cualificar el PP.

En el quinto capítulo, Alberto Gutiérrez, Liliana Sánchez y Luis Hincapié arguyen que en Colombia la democracia participativa continúa siendo un ideal, casi una utopía. Así lo evidencian, según los autores, las luchas sociales por consolidarla que confrontan el espíritu institucionalizante de la Constitución de 1991 y sus despliegues normativos, los cuales no logran aún hacerla realidad y evitar sus cuestionamientos. Bajo este marco, el texto sitúa el surgimiento del PP en el país como una estrategia para fomentar la democracia participativa en la gestión e inversión pública municipal y como un escenario potencial de formación y fortalecimiento de la sociedad civil. En Medellín, además, se erige como una conquista de las luchas sociales en demanda por la ampliación de los espacios de participación en escenarios públicos, armonizadas con voluntades políticoinstitucionales que hicieron posible su emergencia, implementación y prevalencia. Los autores concluyen que, a más de una década de su creación institucional y de su aceptación por parte de la población, el PP en Medellín se encuentra marcado por contradicciones que lo cuestionan y tensionan, al tiempo que avizoran sus potencialidades como una estrategia democrático-participativa.

Luego, el libro introduce una mirada internacional sobre el PP en el capítulo sexto, con un texto de María Fernanda Ramírez y María Helena Franco que expone cómo este mecanismo de planeación participativa surge a partir de un modelo foráneo cuyas bases originales están en Porto Alegre, Brasil, y cuyos elementos fundamentales se adoptan en Medellín. En este apartado se entiende la transferencia de políticas como el proceso por el cual los conocimientos sobre políticas, diseños administrativos, instituciones e ideas de un sistema político son utilizados en otro (Dolowitz, 2000). Con base en ello, se indaga acerca de las condiciones contextuales que enmarcaron la adopción del PP en Medellín, contrastadas con las circunstancias que rodearon la emergencia del modelo original, para lo cual se revisan los factores estructurales y agenciales exógenos y endógenos que intervinieron en el proceso de transferencia. Entre los principales hallazgos se observa que existen marcadas diferencias entre el contexto sociopolítico de origen y de recepción; así, mientras en Porto Alegre el PP emergió en el marco de un proyecto político que apostaba a la radicalización democrática aunado a una base social consolidada, en Medellín se implanta en un escenario de múltiples violencias, con una sociedad resiliente que, impulsada por ciertas organizaciones no gubernamentales, la existencia de procesos barriales sólidos y la institucionalidad local y nacional, buscaba construir espacios de paz y reconciliación.

Esa perspectiva internacional continúa con el séptimo capítulo a cargo de Luciano Fedozzi, Adriana Furtado y Rodrigo Rangel, donde se demuestra cómo el surgimiento de los PP en Brasil a principios de los años noventa posibilitó la ampliación de la participación ciudadana en la redemocratización del país. Junto con otras formas de participación social, estos PP –fundamentalmente por medio de la experiencia de Porto Alegre– ganaron reconocimiento nacional e internacional y pasaron a ejercer un significativo efecto de demostración sobre las posibilidades de la democracia participativa. Entre los elementos positivos proporcionados por los PP, a pesar de sus distintos modelos, se destaca la inclusión de los sectores sociales más vulnerables, creando oportunidades para la visibilización de sus demandas por la igualdad del derecho a las ciudades. Sin embargo, después de tres décadas de existencia, al lado de las conquistas, las prácticas de los PP evidencian contradicciones y límites que desafían su evolución, entre otros, la efectividad de las decisiones sobre los recursos públicos; el grado de compromiso de los gestores públicos con la participación ciudadana; los diseños institucionales; el tipo y el papel de la representación comunitaria; las formas de accountability; así como la cuestión de la calidad de la participación. Los autores concluyen que el PP de Porto Alegre, el más perdurable del país, después de un ciclo de consolidación, pasó a una fase descendente en términos de efectividad, calidad y relevancia política en la administración de la ciudad.

El capítulo octavo, por su parte, presenta en la palabra de Juan Carlos Castro otra experiencia internacional de PP: la de Puerto Rico, comenzando con la advertencia de que en dicho país es todavía un mecanismo poco conocido en las esferas políticas de los gobiernos locales. Es en el cuatrienio 2012-2016 cuando el Municipio Autónomo de San Juan realiza por primera vez un proyecto de PP en cinco comunidades con perfiles sociodemográficos distintos, siguiendo el modelo de Nueva York. Dicho modelo se utiliza como herramienta para desarrollar valores y prácticas democráticas tales como la inclusión de los habitantes en el círculo de la toma de decisiones; la igualdad entre personas que viven en la comunidad para llevar a cabo el proceso; y el fortalecimiento comunitario a través de reuniones y asambleas. En el trabajo se detalla el surgimiento del PP en San Juan, se mencionan las etapas desarrolladas en las cinco comunidades objeto de estudio y se describe y analiza la participación de los distintos actores a lo largo de todo el proceso mediante resultados cuantitativos y con base en la percepción de los delegados comunitarios. Dentro de las conclusiones se halla que a pesar de que el PP en San Juan promovió la democracia, no logró institucionalizarse como un mecanismo de participación ciudadana ni contó con el compromiso político suficiente para tener la continuidad requerida.

En el noveno y último capítulo, María Laura Pagani aporta otra experiencia internacional, situada en Argentina. La autora enmarca el surgimiento de los PP en dicho país dentro del proceso que experimentaron los municipios a partir de las reformas del Estado de los años noventa, las cuales implicaron una redefinición de sus roles y el reconocimiento de nuevas problemáticas sociales en sus agendas de gobierno. Particularmente, analiza el PP en la ciudad de La Plata, provincia de Buenos Aires, entre los años 2008-2015 y en el 2017, correspondientes a dos gestiones políticas distintas, evidenciando cómo en dicha ciudad traspasó el cambio de gestión en 2015, aunque con una modificación radical en su formato, y atravesó múltiples diseños institucionales a lo largo de los años; transformaciones que implicaron influencias en los actores participantes, en sus prácticas y resultados. Entre los hallazgos del trabajo se encuentra que el PP en La Plata ha logrado el reconocimiento de barrios postergados de la ciudad y la implementación de obras que mejoraron el territorio, pero esto no se ha traducido en una planificación general de la ciudad, lo cual plantea el desafío de ampliar el diseño a una mirada más global.

El libro cierra con unas “Reflexiones finales” guiadas por los tres ejes articuladores del proceso investigativo, esto es, el PP concebido como una herramienta democrática participativa, como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana y como un mecanismo tendiente al reconocimiento y la inclusión de sectores sociales postergados. Así, se repasan los hallazgos de cada capítulo y, en atención a los objetivos específicos que orientaron la pesquisa, se esbozan unos planteamientos a modo de conclusiones. Además, con base en las evidencias, aprendizajes y límites del estudio, se proponen unas recomendaciones y líneas futuras de indagación. Para culminar, se dejan en consideración una serie de interrogantes en torno al PP de cara al siglo XXI y los retos de la era exponencial.