Читать книгу El presupuesto participativo - Alberto León Gutiérrez Tamayo - Страница 9

En primer lugar, se debe tener en cuenta que respecto al presupuesto participativo (en adelante PP) existen numerosas definiciones dentro de la literatura y que el presente texto, al ser producto de un trabajo colectivo donde intervienen múltiples voces, involucra diversas maneras de concebirlo; por lo anterior, conviene precisar el lenguaje común utilizado por quienes hacen parte de este proyecto. Así, se puede afirmar que hay consenso entre los autores del libro en entender al PP como un mecanismo de participación ciudadana que permite entregar un porcentaje de los recursos de inversión a la comunidad para que esta directamente decida en qué gastarlos. Desde este punto de partida básico, se toman como referentes los planteamientos de Pagliai y Montecinos (2006), quienes definen al PP como un instrumento de planificación anual que ayuda a la priorización de las demandas ciudadanas y que posibilita el acceso de la población a las decisiones públicas.

Al revisar la producción especializada sobre el tema (Betancourt, 2005; Cabannes, 2004; Carmona, 2013; De Sousa, 2003; Fedozzi, 2001; Gutiérrez, 2014; Montecinos, 2009; Urán, 2007; entre otros) se encuentra una coincidencia al caracterizar el PP como una práctica de gobierno ligada a la transparencia en la gestión, que busca aumentar la confianza en las instituciones, hacer más pertinente la inversión social, incrementar la eficiencia y la equidad en la distribución de los recursos y propiciar el desarrollo de habilidades ciudadanas para la participación. De ese modo, se destaca al PP como una forma de construir escenarios de soberanía popular, con el objetivo de mejorar la redistribución de la riqueza al permitir la participación democrática de la ciudadanía en las decisiones relacionadas con el presupuesto público (Betancourt, 2005). En suma, el PP se constituye en:

Una herramienta de política pública que garantiza la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas relativas a los gastos de inversión. Dicha participación implica no solo que la comunidad exprese directamente (a través de asambleas, debates y consultas) cuáles son sus necesidades en materia de bienes públicos, sino que las priorice, participe en la formulación de proyectos y proponga la distribución de recursos de inversión (Franco, 2010, p. 54).

De manera complementaria, a lo largo de este trabajo, los autores toman en cuenta la perspectiva de ciertas organizaciones internacionales, como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y supranacionales, como la Unión Europea, las cuales a partir de los años noventa otorgan un reconocimiento determinante al PP (Navarro 2005; Peterson, 1997; Porto de Oliveira, 2011, 2017; entre otros) y lo caracterizan como una “buena práctica” de gestión pública.¹ Una práctica que permitiría establecer canales de relación directa entre la administración y la ciudadanía a fin de una mayor transparencia en la inversión de los recursos y, con ello, de la eficiencia en la ejecución de los mismos en un marco de gobernanza.

En segundo lugar, vale la pena hacer referencia a los antecedentes internacionales del PP, ya que dicha contextualización es un punto de partida común en el proceso investigativo que dio lugar a este libro. Se constata un relativo consenso en la literatura especializada en situar los orígenes del PP a finales de la década de los ochenta, en la ciudad de Porto Alegre, en Brasil; no obstante, siguiendo a Montecinos:

Goldfrank (2006: 3) indica que previo a Porto Alegre existieron otros municipios que inauguraron esta modalidad de participación. Esta misma visión la comparte Gómez (2007: 2) al afirmar que el presupuesto participativo originariamente surgió en los municipios brasileños de Vitoria, Velha y Ubelandia como expresión de los fuertes movimientos sociales que existían en Brasil en la década del setenta (2009, p. 4).

En todo caso, es la experiencia del PP en Porto Alegre la que se reconoce como el momento inaugural de una práctica democrática innovadora que luego se diseminará internacionalmente; es allí donde nace el PP concebido como una expresión de la democracia participativa, un mecanismo de cogestión, un instrumento para la descentralización del gasto, un importante vehículo de inclusión social y una herramienta diseñada para distribuir recursos de manera equitativa y transparente (Urán, 2007).

En línea con lo anterior, se pueden identificar tres grandes etapas en la expansión del PP originado en Porto Alegre: la primera, entre 1989 y fines de los años noventa, caracterizada por experimentaciones en pocas ciudades; la segunda entre finales del siglo XX y el inicio de los años 2000, identificada con la masificación y durante la cual más de ciento treinta municipios llevaron a cabo este mecanismo en Brasil; y la tercera, 2000 en adelante, signada por la difusión a otros lugares del mundo y su diversificación² (UN-Habitat, 2004). En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos cuentan con distintas expresiones de PP, entre ellos: Argentina, México, Bolivia, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y Chile. Cabe señalar que el grado de institucionalidad del PP en América Latina es disímil, en cuanto a la formalización del proceso y la existencia o no de normativa que lo ampare (Montecinos, 2012).

En ese orden de ideas, de acuerdo con Carmona y López (2018, p. 27), durante las distintas etapas del PP en América Latina se identifican dos tipos de diseño institucional. En primer lugar, el modelo deliberativo, cuyo principal referente es Porto Alegre en sus inicios, el cual se caracteriza por ser el más emblemático de la democracia participativa pues cede poder de los órganos de representación política al privilegiar la inclusión de la ciudadanía –y en particular de líderes sociales no tradicionales– para que sea ella directamente quien delibere, dialogue y decida, mediante asambleas barriales, acerca de la destinación de una porción del presupuesto del municipio. Este modelo inicial llegó a concretar el ideal de Habermas de ciudades dialogantes en espacios de deliberación (2005). En segundo lugar, se encuentra el modelo consultivo presente en países como Perú, Nicaragua, México, Chile, Argentina, Costa Rica y Colombia y encuadra dentro de lo que Cunill (1997) denomina participación ciudadana, en la medida en que si bien la población incide directamente en la acción pública mediante la definición de los propósitos colectivos, el involucramiento solo es de tipo informativo sin que se profundice en el diálogo, la deliberación fluida, constante y simétrica entre la administración local y la ciudadanía. Se trata más bien de consultar, de obtener información de la población y con base en ello los órganos administrativos deciden en qué gastar y cómo priorizar dicho gasto.³

En tercer lugar, como punto de partida, es importante dar cuenta de los antecedentes del PP en Colombia y en Medellín, ya que la experiencia de este mecanismo en esta ciudad es el foco de atención del texto, que se ve enriquecida por los contrastes con los casos internacionales incluidos. En ese sentido, en el país los antecedentes del PP se enmarcan en los procesos de democracia participativa, descentralización fiscal y modernización del Estado, los cuales, a su vez, se expresan a partir de una serie de reformas políticas que datan de mediados de los años ochenta y que se consolidan a lo largo de los años noventa, no solo con la expedición de la Constitución de 1991 sino con las subsiguientes reformas y sus posteriores desarrollos legislativos (Ramírez y Franco, 2016).

Así, se encuentran preceptos constitucionales vinculados con el protagonismo que se le da al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (Artículo 311 de la Constitución) tales como: i) la autonomía de las autoridades locales para ordenar los gastos del municipio (Artículo 315, numeral 9); ii) la facultad de los Concejos Municipales para votar conforme a la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (Artículo 313, numeral 4); iii) la capacidad de los entes territoriales para adoptar planes y programas de desarrollo económico y social (Artículo 313, numeral 2); iv) la adopción de procedimientos y prácticas innovadoras en materia de administración pública que implican el uso de mecanismos democráticos eficientes y eficaces como la participación ciudadana, la transparencia en la actuación de los actores políticos, la constante y veraz rendición de cuentas, el control político y fiscal de los recursos públicos, entre otros; y v) la posibilidad que los Concejos Municipales puedan entregar a la comunidad un porcentaje del presupuesto de inversión para que decidan cómo gastarlo. Todo lo anterior, son muestras claras de que, al menos en el plano formal, el constituyente colombiano apostó por la autonomía fiscal de los niveles subnacionales del Estado y por la implementación de un nuevo enfoque de administración pública (Restrepo Medina, 2011).

En cuanto a los últimos desarrollos legislativos cabe resaltar que la Ley 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, incluye prescripciones con relación al PP. Mediante dicha ley, de naturaleza estatutaria, se le define, en el Artículo 90, como:

un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (Congreso de la República, 2015).

Igualmente, se establece que la programación participativa de los presupuestos se hará en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos locales. En palabras del legislador, el propósito es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permitan alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible (Artículo 92 de la Ley 1757/2015). Por último, la referida ley introduce la categoría de los acuerdos participativos, los cuales deben ser incorporados a la discusión de los presupuestos plurianuales por las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, con el fin de concretar los propósitos de la ley.

Finalmente, con relación a los antecedentes del PP en Medellín, vale la pena destacar que en el marco de la grave crisis que atravesaba la ciudad entre los años ochenta y noventa, la participación ciudadana en el presupuesto surgió de la iniciativa popular y se fortaleció e institucionalizó gracias a la voluntad política local y nacional. En términos generales se buscaba incluir la participación ciudadana en el desarrollo socioeconómico de la ciudad, escuchar las distintas voces frente a las necesidades y preferencias presentes en los territorios y, de esta manera, involucrar a la población en la toma de las decisiones públicas que la afectaban. Con ello se fomentaba, al mismo tiempo, la cogestión y la corresponsabilidad frente al uso de los recursos públicos y se iba más allá de las formas tradicionales de democracia representativa al profundizar en la participación y la deliberación (Gutiérrez, 2014).

Es importante mencionar que en Medellín emergieron expresiones de participación ciudadana en la planeación del desarrollo y en los presupuestos plurianuales de inversión antes de que existiera en Colombia el Sistema Nacional de Planeación bajo la Ley 152 de 1994. A finales de los años ochenta se comenzó a diseñar en la ciudad el primer Plan Alternativo Zonal-Paz, de las comunas nororientales, presentado oficialmente en 1994. Posteriormente, bajo la vigencia de la mencionada ley, el alcalde Sergio Naranjo (1995-1998) expidió el Acuerdo Municipal N.° 43 de 1996 mediante el cual se creó el Sistema Municipal de Planeación para fortalecer los ejercicios de planeación participativa que se venían adelantando en algunos territorios de la ciudad. Luego, en el gobierno de Juan Gómez (1998-2001) se realizaron los primeros ejercicios de distribución participativa del gasto público mediante el Plan Operativo Anual de Inversiones Participativo (POAI Participativo). Más adelante, en 2005 comenzó el proceso de construcción de los Planes de Desarrollo Local (PDL) y fue en 2007 cuando el PP se incorporó al Sistema Municipal de Planeación Local y Presupuesto Participativo mediante la expedición del Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007; diez años después, y bajo la vigencia de la Ley 1757/2015, se expidió el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017 que actualiza este sistema de la ciudad. En suma, los antecedentes del PP en Medellín son el reflejo de un proceso de abajo hacia arriba, a partir de la acción social, pero alentado y fortalecido por la respectiva arquitectura institucional.⁴