Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Историко-правовое исследование - Борис Григорьевия Хачатурян - Страница 16

В первом издании пособия (2003 г.) данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Статья 58 этой главы, вслед за Конституцией РФ устанавливала, что экономическую основу края составляют государственная, муниципальная и частная собственность457, а также иные формы и виды собственности.

Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ458 в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», а Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».

Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:

во-первых, в «старых» конституциях большинства стран отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека459.

Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституции СССР, впервые введшей статью об экономической основе социалистического государства в 1936 г. (повторив её в Конституции 1977 г., в том числе и в конституциях союзных Республик460), в ряде стран наметилась тенденция социализации конституционного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения461;

во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса462 содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.

В Конституции РФ 1993 г. таких разделов и глав нет463. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. В связи с тем, что финансово-экономические вопросы относятся к ведению Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.

Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, а также имущественные права субъекта РФ.

Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности»464.

Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».

Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональных конституциях (уставах), поэтому содержание гл. 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики465 и финансов466. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам РФ жёстко! Мало того, как пишет Ю. В. Агибалов федеральный законодатель стал постоянно пополнять новыми полномочиями субъекты РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые должны осуществляться за счёт средств бюджета субъекта Федерации. На 2012 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта РФ, было отнесено решение 102 вопросов. В дальнейшем эта практика была продолжена. Таким образом, федеральный законодатель, дополняя перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184, фактически снимает с федерального уровня финансовую нагрузку, при этом сегодня, очевидно, что многие из этих вопросов не могут быть реализованы за счёт средств бюджета субъекта Федерации (без субвенций из федерального бюджета)467.

В отличие от федерального закона Устав Хабаровского края менее подробно закрепляет основы экономической деятельности органов государственной власти края. Этому вопросу посвящены всего 5 статей. Так, ст. 61 определяет, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти края составляют находящиеся в государственной собственности Хабаровского края имущество, средства краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края».

Статья 62 описывает перечень имущества, находящегося в собственности края, основные составляющие перечня установлены Федеральным законом №184 и постоянно, меняются.

Статья 63 устанавливает, что управление и распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности края, органы государственной власти края осуществляют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Уставом края, краевыми законами и иными нормативными правовыми актами края.

В ст. 64 и 65 Устав вводит два понятия: консолидированный бюджет и краевой бюджет.

Как отмечала в 2007 г. Л. Н. Кузнецова «Проблемы бюджетного устройства субъектов РФ приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях вызвано не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться, каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует „включить“, чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ и т. п. В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование внешних и внутренних факторов, определяющих формирование и величину налогового потенциала региона»468.

На практике же мы видим совершенно другую картину, выражающуюся, в том числе и в содержании конституций (уставов) субъектов РФ. Так в первой редакции Устава Хабаровского края имелась ст. 63 «Налоговая система в Хабаровском крае» характеризующая механизм формирования краевой налоговой системы. В редакции от 18.12.2019 г. термин «налог» в краевом уставе вообще не упоминается.

Как показывает проведённый анализ, федеральный центр резко сократил возможности самостоятельного решения субъектами Федерации своих экономических вопросов. Такое отношение к правам субъектов РФ в сфере региональной экономики не могло не сказаться на социально-экономическом положении населения в Хабаровском крае.

Так, анализируя Сводный доклад Хабаровского края о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2009 г., газета «Хабаровский Экспресс» отмечает, что за 2009 г. Хабаровский край в рейтинге российских регионов по показателю «Общий уровень эффективности» переместился с 48 места на 57. Анализ, сделанный газетой «Хабаровский Экспресс» в масштабе ДФО, показывает, что край, как и в 2008 г., на четвёртом месте, но в 2009 г. его обошли ЕАО (общероссийское место 41), Амурская область (52) и Приморский край (53)469.

Комментируя отчёт Губернатора края о результатах деятельности Правительства каря в 2019 г. депутат ЗДХК от КПРФ 08.07.2020 г. отметил, что «…в 2019 г. в крае закрылось более 1700 предприятий малого бизнеса»470.

В интервью СМИ Заместитель Председателя Правительства РФ – полномочный представитель Президента РФ в ДФО Ю. П. Трутнев 13.07.2020 г. назвал работу руководства Хабаровского края плохо организованной. И у меня есть все на это основания, добавил он. Ю. П. Трутнев отметил, что когда он начинал работу на Дальнем Востоке, Хабаровский край был на 18 месте среди российских регионов по инвестиционному климату, а сейчас опустился на 63 строчку. Он объяснил, что Хабаровскому краю «выделили миллиарды» на строительство онкодиспансера и дворца самбо, однако ничего так и не было построено471.

Реформы в сфере экономики на региональном уровне, сказались в худшую сторону на управляемости территорий, что, в свою очередь, отразилось на население ДФО, которое всё больше понимает бесперспективность проживания на дальневосточных территориях (так стоимость потребительской корзины на Дальнем Востоке в несколько раз выше, чем в средней полосе России), и в результате округ теряет около 0,6% численности населения в год. Динамику по Хабаровскому краю наглядно показывает приводимая ниже таблица 1.

Таблица 1. Численность населения Хабаровского края (1985 – 2001 гг.)

Тенденция убытия населения кря продолжается и в XXI столетии472.

Состояние экономики Хабаровского края, как и всего Дальнего Востока, после экономических реформ последнего десятилетия XX – второго десятилетия XXI столетий, очень чётко прослеживается на судьбе строительной и аграрной отраслей, которую прекрасно иллюстрируют фотографии 13 и 14.

Фото 13. Развалины завода ЖБИ «Дальспецстроя» в г. Комсомольске-на-Амуре. 

Фото П.Б. Хачатуряна. 2012 г.

Хорошим пояснением к фотографии 13 являются воспоминания бывшего первого секретаря Комсомольского-на-Амуре горкома КПСС Е. Н. Хорошилова который, говоря о результатах реформирования строительной отрасли г. Комсомольска-на-Амуре и социальном положении его жителей пишет: «…ликвидирован трест „Комсомосльскжил-строй“, набравший (к концу 1980 гг., Б.Х.) мощность кирпичного строительства объёмом около 50000 кв. м жилья в год473 ˂…˃ Численность города опустилась с максимума 337 до 260 тысяч человек. Рождаемость в городе на 1000 жителей за последние 20 лет снизилась с 20 до 9 – 10 человек»474.

А вот как характеризовали г. Комсомольск-на-Амуре (когда-то инженерную столицу Дальнего Востока) в приложении к Российской газете «Экономика Дальнего Востока» за 27.04.2017 г. «…город выглядит неухоженным, серым и очень грязным ˂…˃ здесь на улице редко можно увидеть крановую технику – строят мало. Здесь повсеместно горы мусора – и ни одного дворника вокруг».

И подобное положение на Дальнем Востоке не только в г. Комсомольске-на-Амуре475.

Плачевно обстоят дела и в сельском хозяйстве края. Так в течение последних 20 лет доля сельского населения в Хабаровском крае имеет тенденцию к медленному сокращению с 19,4% до 18% (за период 1996 —2016 гг. численность сельских жителей сократилась на 58,4 тыс. человек). Также происходит увеличение среднего возраста сельских жителей, снижение доли трудоспособных граждан в общей численности сельского населения (с 19,22% на 01.01.1995 до 17,91% на 01.01.2016). Это связано, в том числе, и с низким уровнем жизни на селе, слаборазвитой социальной инфраструктурой в сельской местности.

Фото 14. Центральная улица с. Сиваковка в 1974 г. застроенная двухэтажными коттеджами и развалины брошенных коттеджей на этой же улице в 2012 г.

Фото Б. Г. Хачатуряна

Созданная система управления сельскохозяйственной отраслью привела к тому, что доля сельского хозяйства в валовом региональном продукте Хабаровского края к концу второго десятилетия XXI столетия заметно снизилась и ежегодно составляет около 2,2% (с учётом охоты и лесного хозяйства – 4,4%). Край обеспечивает себя на 80% картофелем, яйцом – на 84%, овощами – на 35%, мясом – на 16%, молоком – на 14%.

Анализ правового обеспечения экономической деятельности Хабаровского края позволяет сказать, что созданная в 1994 – 2003 гг. система регионального управления в сфере экономики оказалась неэффективной и требует дальнейшего совершенствования.

И вновь приходится констатировать, что подобное положение было во всех дальневосточных субъектах РФ. И как результат жители дальневосточных сел, покидая обжитые места, начали бросать жильё, построенное государством в советское время, бесхозные дома стали разрушаться. Особенно наглядно это видно на судьбе сёл отстроенных в 1970 – 1990 гг. Минводхозом СССР. На фото 14 показана судьба с. Сиваковка Хорольского района Приморского края – в советское время центральной усадьбы крупнейшего на Дальнем Востоке рисоводческого совхоза. Совхоз прекратил своё существование. Люди бросают отстроенные государством дома, коттеджи, уезжают. Брошенные дома разваливаются.

Но территории дальневосточных сёл не остались пустынными. Их стали активно осваивать наши соседи китайцы. Именно они занялись производством сельскохозяйственной продукции на полях Дальнего Востока.

В связи с этим представляют интерес планы федеральных органов государственной власти России по формированию эффективной системы управления экономикой россий-ских субъектов. Так председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по делам Федерации и региональной политике В. В. Усачев в 2009 г. в своей статье «Мощь России прирастает регионами»476 говорит о следующих мерах, которые «помогли бы поддержать развитие российских регионов и создать равные условия гражданам, независимо от места их проживания, в реализации своих социальных и экономических прав»:

а) развитие национального трудового потенциала, эффективное его использование. С этой целью:

– обеспечение всем гражданам равных возможностей в реализации права на труд и свободный выбор профессии;

– обеспечение доступности бюджетных услуг, как основу роста качества жизни населения;

– создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности;

– поощрение трудовой и предпринимательской инициативы граждан и работодателей, создающих дополнительные рабочие места, а также механизмы социальной защиты;

б) концентрация государственных инвестиций477 на развитие отраслей с высоким потенциалом отдачи;

в) развитие малого бизнеса;

г) тщательный анализ темпов роста тарифов на услуги естественных монополий.

Примерно в этом же ключе звучат все предложенные планы развития Дальнего Востока. Но, как правило, они оставляют следы только на бумаге, зачастую своевременно не выполняются и в последующем неоднократно продлеваются478.

Не вселяет оптимизма и отношение политической элиты России к проблемам развития региональной экономики в конце второго десятилетия XXI столетия. Особенно ярко это проявилось в феврале 2018 г. на Российском инвестиционном форуме, проведённом в г. Сочи, в работе которого приняли участие Правительство РФ во главе с Председателем Правительства и большинство руководителей субъектов РФ.

Организаторы форума предложили для обсуждения многообещающую тему «Новая региональная политика: совершенствуя управление». Но в ходе двухдневного обсуждения были рассмотрены такие вопросы как: «Человеческий капитал – основа экономики будущего на Дальнем Востоке», «Налоговая система России: отвечая на вызовы», «Новая региональная политика – преемственность или перемены», «Региональный бюджет. Потратить нельзя сэкономить» и т. п.

Нет сомнения, что обсуждаемые вопросы важны, но, участники дебатов в очередной раз произнесли дежурные речи, которые в большинстве своём характеризовали сложившуюся региональную картину, в то время как по нашему мнению, они должны были предложить, как заявлено в программе, стратегию «совершенствования управления» регионами, новую региональную политику479 и, прежде всего, в управленческо-экономической сфере.

Рефрен двухдневной панельной дискуссии – предложение Председателя Правитель-ства РФ (Д. А. Медведева), поддержанное представителями субъектов РФ, о привлечении в субъекты РФ инвестиций для строительства дорог, жилья и агрохолдингов480.

По мнению заместителя председателя Правительства РФ – полномочного представителя Президента РФ в ДФО481 – Ю. П. Трутнева отток населения на Дальнем Востоке сохраняется, так как людей не устраивают здравоохранение, образование, возможно, инфраструктура городов482. А потому, считает он, необходимо повышение качества жизни в макрорегионе до уровня выше среднероссийского, на что потребуется два миллиарда рублей483. Никто не спорит, повышать качество жизни необходимо, в том числе и через вливание дополнительных финансовых средств, но этого будет мало. Необходима, прежде всего, качественно новая система управления на региональном уровне.

Как видим ни законодательная, ни исполнительная ветви власти не озабочены вопросами улучшения именно управляемости регионов. Вместо правового реформирования системы управления в сфере экономики по созданию механизма управления, предложена программа точечных вкраплений в бюджеты субъектов РФ в виде инвестиций для хозяйственной деятельности. А как за это будут отвечать органы и должностные лиц регионов, не сказано ни слова…

В то же время, огромные территории дальневосточных субъектов РФ, малое количество небольших поселений расположенных на многокилометровом удалении друг от друга, отсутствие круглогодичного транспортного сообщения между ними и с административными центрами требуют своих систем государственного и муниципального управления, налогового и бюджетного регулирования, отличных от систем регионов расположенных в европейской части России. Необходимо выработать идеологию нахождения России на территории Дальнего Востока. По мнению научной общественности ДФО, в конце второго десятилетия XXI столетия Дальний Восток стоит на перепутье, и необходимо знать, какой дорогой двигаться дальше, что ждёт дальневосточников в будущем484.

На наш взгляд, улучшить положение дел в субъектах Федерации, а значит и в целом в стране можно, только если удастся создавать такую систему регионального управления, которая бы решала стоящие перед субъектом РФ задачи в интересах его населения и была бы перед ним (населением) ответственна и если на уровне каждого субъекта РФ будет четкое понимание не только поставленных и решаемых целей и задач, но и будет внедрён механизм оценки достижения ожидаемых конечных результатов485. А потому первоочередная задача органов государственной власти субъектов РФ – укрепление внутренних структур регионального управления.

Таким образом, во-первых, несмотря на очевидные успехи федеративного строительства к началу третьего десятилетия XXI столетия с повестки дня не сняты ряд вопросов, связанных с экономическими полномочиями субъектов РФ. Во-вторых, смена собственников не привела к эффективному хозяйствованию. В экономике утвердилось господство естественных монополий, экономический и финансовый кризис углубился. И, в-третьих, и это самое главное, на региональном уровне не выработана система ответственности органов и должностных лиц перед населением субъектов РФ за состояние дел в регионе.