Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Историко-правовое исследование - Борис Григорьевия Хачатурян - Страница 4

В конце XX – начале XXI столетий проблеме изучения федеративного строительства в России в общественных науках, на первый взгляд, уделяется значительное внимание78. В результате в теории государства и права сложилось чёткое понимание федерации как формы государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определённой политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Вместе с тем представляется, что в настоящее время ни в юридической науке, ни в российском законодательстве не разработана целостная концепция нормативно-правовой организации государственной власти и управления в субъектах Российской Федерации, опирающаяся на историко-правовой анализ регионального строительства.

В то же время, как показывает история, несмотря на то, что в течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство, но уже во времена Петра I (1672 – 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления. И затем эта тематика постоянно будировалась. Именно это обстоятельство заставляет нас обратиться к ретроспективе истории российского федерализма в контексте строительства органов государственной власти в субъектах РФ.

По нашему мнению, толчком к обсуждению проблем строительства региональных органов власти в российских научных кругах послужили события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан79.

В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 – 1802 гг.)80. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.

Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы в России были частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 – 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами81. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.

В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 – 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи – первом проекте российской конституции (фото 2) – предлагал для России федеративное устройство82.

Фото 2. Обложка Государственной Уставной Грамоты Российской империи изданной в 1903 г. в г. Берлине.

Фото из открытых источников

По отдельным вопросам схожие позиции была и у декабристов83.

Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 – 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц84. М. А. Бакунин (1814 – 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций85.

Заметный след в развитии российского федерализм и регионального строительства оставил русский исследователь – сибиряк А. П. Щапов (1831 – 1876 гг.), с точки зрения которого, как пишет Р. С. Смищенко, «Русская история есть история областей, относительно обособленных региональных сообществ, собирательным именем которых было земство. Под земством он понимал исторически сложившийся единый русский социум, олицетворявший собой отечественный аналог западноевропейского гражданского общества. <…> Только федерация, основанная на общественном самоуправлении, была способна учесть весь комплекс региональной самобытности (природно-климатической, этнической, социокультурной, бытовой и т.д.). <…> Согласно проекту А. П. Щапова, будущее государственное устройство – полное общественное самоуправление, основанное на началах местных бессословных выборов – общественные должности разных административных уровней от мирского старосты до земского царя»86.

Особого внимания, на наш взгляд имеет опыт претворения федеративных принципов в жизнь после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии87 и части территории Польши88, имевшие к этому времени свои выборные представительные органы – сеймы.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представ-лена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной, советской89 и современной – постсоветской90), позволяющей сделать выводы о том, что, во-первых, несмотря на длительную историю работы представитель- органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров, но, и это, во-вторых, опыт их деятельности пригодился при разработке нормативных документов регламентирующих земство.

На наш взгляд, опыт польского и финского парламентаризма был использован российским истеблишментом91 при создании земства.

Были и другие примеры особого положения отдельных территорий в империи92.

Как бы обобщая опыт государственного строительства к началу XX столетия П. А. Столыпин (1862 – 1911 гг.) предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области, по его замыслу, должны были получить широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления93. Но и этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме94, что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности95, по мнению современных исследователей, соизмеримой с автономией96.

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на институт земства созданный во второй половине XIX в. для решения, прежде всего экономических проблем, так как развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством к этому времени задачи по реформированию феодальных общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний97, областей98, уездов99.

Именно с целью решения этих задач Александр II издаёт 01.01.1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам100, которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Это, во-первых.

Положение 1864 г. закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введение системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: всесословные выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправлением». Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление» не употребляется; во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами. Для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением101 как городское общественное управление102. В более мелких населённых пунктах (волость, село,…) – крестьянское (сельское) общинное управление103, казачье управление104 и самобытное (национальное) управление коренных народов105.

Во-вторых, анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов106 позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим государственное управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60 гг. XIX в.107

В-третьих, анализируя историю формирования земского управления на уровне: губерния – уезд, автор данного исследования приходит к выводу о том, что в 1864 г. российская политическая элита, ознакомившаяся с опытом регионального (польского и финского) парламентаризма попробовала создать свою систему регионального управления на уровне губерния – уезд в форме земства, но европейски настроенные круги, внеся в юридическую лексику термин «самоуправление»108, попытались свернуть её на европейский манер, включив, пока ещё теоретически, земство в местное самоуправление, тем самым поставив на грань разрушения всю систему управления на уровне губерния – уезд – город – село, чем на наш взгляд, была извращена суть земских реформ, что и привело к отторжению граждан страны от участия в её осуществлении.

Сегодня можно предположить, что в научную среду конца XIX начала XX вв. термин «самоуправление» был вброшен российскими учёными с целью затушировать истинные причины введения в стране земского и городского общественного управления – переложить решение местных проблем на плечи населения, и придать новому институту некое подобие демократического участия населения в их решении. Особенно показательным в этом отношении является факт не введения земства в дальневосточных областях, но обязательного исполнение земского финансового бремени их населением.

И как уже неоднократно нами отмечалось109, развитие теории государственного права субъектов РФ после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству – от понимания его как одной из составляющих местного самоуправления к пониманию как нового уровня регионального государственного управления, предтече регионального управления в Российской Федерации.

Что касается Дальнего Востока и Якутии, в разрешении вышеописанных вопросов, организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что если городское общественное управление было введено в дальневосточных и якутских городах, то вот земское управление царским правительством на этих территориях не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства110 и Якутии до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление111.

Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции регионального управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления. На наш взгляд неведение земства на Дальнем Востоке и Якутии объясняется и тем, что из-за большой отдалённости друг от друга населённых пунктов и малой заселённости, они не могли решать вопросы огромных территорий (областей, уездов) за счёт местных бюджетов. Территории требовали государственного вмешательства в дела народов проживающих здесь и прежде всего в экономических вопросах112.

Вторая особенность состоит в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 – 1881 гг.)113. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.

Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.

Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Временное правительство стояло на позиции строительства унитарной «единой и неделимой» республики. Реформирование государственного устройства предлагалось свести к областной автономии, пределы полномочий которых будут определяться центральной властью.

Разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.

Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций и в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.

Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»114. Как видим, основной смысл автономии – экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н.Н Козьмина Н. Я. Новомбергского, и ряда других авторов115.

Состоявшееся в г. Благовещенске 22.12.1917 г. собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областников, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США116.

В отдельных же дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии – не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»117.

Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и большевики. Но если в Мурманске большевик А. М. Юрьев – председатель Мурманского краевого Совета рабочих и солдатских депутатов в марте 1918 г. заявил, как и камчатская буржуазия, о выходе из состава Советской России, то работавший

1 – 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»118. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики – «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»119.

Вначале XXI в. в научных кругах появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики – это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области120.

Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.

Таким образом, Камчатская автономная область и Амурская автономная республика были первыми в осуществлении попытки автономизации российских территорий после октябрьских событий 1917 г.121

В последующем территориальный принцип автономизации был заменён на национальный. Стали создаваться национальные автономии. Инициатива создания автономий исходила от местных органов власти. Русские государствоведы отрицательно относились к такой практике считая, что такое построение федерации (на национальной основе), представляет задачу государственного строительства практически неосуществимой122.

Несколько поостыл региональный сепаратизм после принятия в июле 1918 г. Конституцией РСФСР123 (фото 3), в соответствии с которой вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) – высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР. На местах областному съезду – облисполкому124.

Фото 3. Обложка первого издания первой Конституции России. Фото Б. А. Шишкина

Сущность советской системы государственного управления заключалась в соединении в одном органе – Совете – законодательной, исполнительной, а на первых порах и судебной власти125 (по К. Марксу – работающая корпорация). Именно в этой системе зародилось региональное конституционное нормотворчество, когда новые национально-территориальные образования – республики в составе РСФСР – начали разрабатывать свои конституции.

В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма126, понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР.

За два месяца до принятия первой российской конституции И. В. Сталин в беседе с сотрудником газеты «Правда»127 сформулировал следующие принципы федеративного российского государства, раскрывающие его историческую роль и перспективы:

– Российская Федерация – это «…союз определенных исторически выделившихся территорий, отличающихся как особым бытом, так и национальным составом (Польша, Украина, Финляндия, Крым, Закавказье, Туркестан, Среднее Поволжье, Киргизский край)»;

– разделение полномочий между центром и федерирующимися областями. Центральному съезду народных комиссаров вопросы военно-морского дела, внешние дела, железные дороги, почта и телеграф, монета, торговые договоры, общая экономическая, финансовая, банковская политика. Все остальные дела и, прежде всего, формы проведения общих декретов, школа, судопроизводство, администрация и т. д. отойдёт к областным совнаркомам;

– отрицание обязательного «государственного» языка в судопроизводстве и в школе;

– государственное устройство: «…во-первых, нет двухпалатному парламенту, формируемому по принципу общих выборов (одна палата) и конструируемый штатами или кантонами – федеральный совет. Да – избираемому всеми трудовыми массами России съезду Советов или заменяющему его центральному исполнительному комитету; во-вторых, нет всеобщего избирательного права, избирательное право тем, кто эксплуатируется или не эксплуатирует чужого труда; в-третьих, исполнительный орган формируется съездами советов из кандидатов, выставленных центром и федерирующимися областями»;

– российский федерализм – переходная ступень к социалистическому унитаризму. На наш взгляд именно это выражение даёт чёткий ответ на причины постоянного перекоса в строительстве российского федеративного государства в сторону жёсткого централизма. То есть большевики не пытались строить федеративное государство, они просто лозунгами о федерализме решали национальный вопрос. Особенно наглядно эта тенденция прослеживается в закреплении «права выхода из состава СССР» в Конституциях 1924 г. (ст. 4), 1936 (ст. 17), 1977 г. (ст. 72).

С принятием Конституции РСФСР 1918 г. вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Инициатива создания новых автономий постепенно перетекает от местных Советов к центральным органам власти РСФСР. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий128.

Так большинство автономных образований в составе РСФСР были созданы в результате претворения в жизнь большевистской точки зрения сформулированной В. И. Лениным129 и победившей в теоретическом споре в 1920 гг., по которой создание советской государственности у туземных народов являлось главным средством преобразования их патриархально-родового общества в социалистическое130.

Исходя из ленинских установок Х съезд РКП (б) (1921 г.)131, разрабатывая эту линию в своём решении по национальному вопросу, наряду с мерами экономической помощи, поставил задачу помочь народам восточных окраин развить и укрепить советскую государственность в формах, соответствующих их национально-бытовым условиям.

С конца 1918 по 1922 гг. возникли 7 автономных республик, 8 автономных областей132 и две трудовые коммуны (Карельская, Немцев Поволжья).

И вновь мы видим, что в отличие от европейской части советской России Дальний Восток имеет некоторые особенности в государственном строительстве:

во-первых, центробежные тенденции в 1918 – 1919 гг. в России привели в Сибири и на Дальнем Востоке к провозглашению ряда национально-территориальных автономий и образованию многочисленных «центральных» и областных правительств, что могло привести к уничтожению территориальной целостности Сибири и Дальнего Востока отделению этих «самостийных» территорий от России и попаданию под юрисдикцию иностранных государств133;

во-вторых, в связи с иностранной интервенцией здесь обострилась политическая обстановка. В результате Советское правительство, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), пошло на создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики (далее, ДВР)134 – государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

И как результат 23 – 27 апреля 1921 г. Учредительное Собрание дальневосточных областей обсудило и приняло Конституцию ДВР (фото 4). Конституция представляла собой Основной закон как договор между гражданином и государством. Она стала правовой базой республики, регламентировавшей политическую, экономическую, социальную и другие сферы жизни ДВР.

Фото 4. Обложка Конституции Дальневосточной Республики

Фото Б. А. Шишкина

Между тем, история этого государственного образования, существовавшего с 1920 по 1922 гг., изучена достаточно полно, в том числе и дальневосточными учёными135, что позволяет сделать некоторые выводы.

Первый. При формировании ДВР в основу экономической системы были положены рыночные отношения и госкапитализм.

Второй. Анализ существующих исторических документов позволяет сделать вывод о том, что история создания ДВР представляет научный интерес в плане изучения первого опыта строительства на российском Дальнем Востоке государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма.

Но переносить опыт государственного строительства ДВР в сегодняшний день Российской Федерации вряд ли возможно, потому что, во-первых, Дальневосточная Республика не была субъектом федерации, она имела статус суверенного государства со всей положенной государству атрибутикой (в частности, собственными финансами, армией и т.д.)136; во-вторых, «ДВР фактически не вышла из стадии становления»137, а значит, мы не можем проанализировать эффективность её государственной системы.

Народное Собрание Дальневосточной Республики (ДВР) 14.11.1922 г. приняло решение присоединиться к РСФСР138. 15.11.1922 г. Дальневосточная республика в тогдашних её пределах была объявлена неотъемлемой частью РСФСР и преобразована в Дальневосточную область РСФСР139. Область включала в себя Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приамурскую с северной частью Сахалина в то время ещё оккупированную японцами, Приморскую и Камчатскую140 губернии и полосу отчуждения Китайско-Восточной железной дороги. Территория Дальневосточной области занимала 2637,5 тыс. км² с населением около 2 миллионов человек.

В декабре 1922 г. создаётся новое федеративное государство – Союз Советских Социалистических Республик (СССР)141. РСФСР наряду с другими республиками, вошла на договорной основе в новую федерацию.

В июле 1923 г. принимается Конституция СССР142, закрепившая в ст. 5 главы второй норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза». В соответствии с этой нормой в принятой 31.01.1924 г. новой Конституции РСФСР143 в составе СССР, в ст. 15 было зафиксировано право РСФСР на выход из СССР. Аналогично поступили и другие союзные республики144, чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.

В 1920 гг. на территории РСФСР создаётся ряд автономных республик145 и областей. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, они начали усиленную работу в этом вопросе146.

РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Под воздействием этих тенденций, принятая в 1925 г. Конституция РСФСР уже на конституционном уровне, закрепила право Автономных советских социалистических республик (АССР) на разработку и принятие собственных конституций. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимались их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов147.

Создание на территории бывшей Российской империи двух федераций не устранило противоречий до конца, а лишь на время их приглушило. К тому же союзное государство, внешне имеющее признаки федеративного, по сути, таковым, на наш взгляд, не являлось148.

Не исправили эту ситуацию принятая в 1936 г. Конституция СССР и принятая на её основе в 1937 г. Конституция РСФСР149, которые внесли изменения в систему органов государственной власти и местного управления в СССР и РСФСР и других союзных республик, соответственно.

По Конституции РСФСР 1937 г. в автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР являлся Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным. АССР имели собственные конституции и издавали свои законы. При этом Конституция РСФСР устанавливала, что «Законы РСФСР обязательны на территории Автономной республики. В случае расхождения закона Автономной республики с законом РСФСР, действует закон РСФСР».

Что касается краёв, областей, автономных областей и автономных округов в составе РСФСР то они не являлись субъектами Федерации, а были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти у них являлись Советы депутатов трудящихся, исполнительными и распорядительными органами – избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов. Советы этих территорий были отнесены к местным органам власти и наличие у них законодательной власти не предусматривалось.

Не исправило положение Советов и принятие в 1977 и 1978 гг. Конституций СССР и РСФСР. Как и в прежние годы, Советы народных депутатов продолжали руководить всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства как непосредственно, так и через создаваемые ими органы государственного управления. Советам были подотчётно и подконтрольны исполнительные и распорядительные органы.

Органами государственной власти в краях, областях,… являлись соответствующие Советы народных депутатов, которые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, РСФСР и АССР, принимали решения. Решения Советов, не являясь законами, в соответствии с Конституцией, были обязательны для исполнения «…всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами».

Советы имели право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству.

Исполкомы в пределах своей компетенции принимали решения и издавали распоряжения и имели право отменять решения и распоряжения исполкомов нижестоящих Советов.

Исторический анализ советского строительства показывает, что на протяжении всего периода большая часть РСФСР (края, области) не обладала никакой автономией, оставалась унитарной, её деление носило исключительно административный характер. Кроме того, как пишет С. М. Гороховатский «В период существования СССР федеративное устройство России не было статичным. В него постоянно вносились изменения. Общей тенденцией было увеличение количества автономий в субъектном составе на всех уровнях Федерации и укрупнение самих субъектов, повышение их „федеративного статуса“. Такой рост осуществлялся преимущественно за счёт присоединения к РСФСР новых территорий и за счёт сокращения „унитарной“ части России. При этом национальным федеративным образованиям передавались не только большинство территорий со смешанным населением, но и чисто русские по населению территории, усиливавшие экономическую составляющую национально-территориальных автономий»150. Как пример здесь можно привести Сумскую, Донецкую, Луганскую области и Крым УССР; Витебскую, Могилёвскую и Гомельскую области БССР и ряд других территорий.

Конец 1980 – начало 1990 гг. характеризуется политическими преобразованиями как в СССР, РСФСР, так и в АССР, краях, областях, автономных областях и автономных округах в составе РСФСР которые стали важными, но вместе с тем и драматичными событиями в истории России.

Все союзные республики принимают Декларации о государственном суверенитете, начинается так называемый «парад суверенитетов»151.

Одновременно в СССР среди коммунистов стала набирать популярность идея возрождения в стране концепции местного самоуправления как формы власти народа. Идея эта коммунистами была воплощена в принятом в апреле 1990 г. законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР152, в соответствии с которым местное самоуправление в СССР объявлялось частью социалистического самоуправления народа, призванное «…обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды».

Статья 3 Закона определяла, что «Основным звеном в системе местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления». Термин «местное самоуправление» был коммунистами закреплён в Конституции СССР153. Таким образом, единая система органов государственной власти в лице Советов народных депутатов дополнилась новым понятием «местное самоуправление», что это такое, пока ещё, никто не понимал. Сегодня, на первый взгляд, можно предположить, что создатели Закона и Конституции, по-видимому, даже не представляли, что создают фундамент другого общества, которого они и сами вряд ли желали. Но, во-первых, как покажет дальнейшее исследование, это оказалось не так и, во-вторых, разрушение системы управления в СССР и Союзных республиках началось и занялись этим именно функционеры КПСС как в центре, так и на местах!

Политическая реформа, как уже говорилось выше, закончилась удалением из ст. 6 Конституции СССР положения о руководящей и направляющей роли КПСС и формирование нового института – поста президента СССР154. Начинается массовый исход «коммунистов» из состава КПСС. Партия перестаёт быть тем скрепом, который цементировал многонациональное советское государство от распада.

По примеру СССР, под возгласы о необходимости персональной ответственности за дела в стране, в отличие от коллективной в лице Советов, в РСФСР вначале 1991 г. вводится институт президента РСФСР155.

В декабре 1990 г. произошло коренное изменение в системе органов власти в краях и областях. Были разделены функции Совета народных депутатов и их исполнительных комитетов156. В августе 1991 г. деятельность исполкомов была прекращена, на их основе стали создаваться администрации, которыми руководили главы администраций157. Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов. Назначать их (и освобождать от должности) поручили Президенту. Постановление должно было действовать вплоть до принятия законов «об управлении краем, областью» и «об автономных областях, автономных округах»158. В октябре 1991 Указом Президента РФ Б. Н. Ельцина главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев159.

Одновременно Президент РСФСР вводит институт полномочных представителей в субъектах РФ, которые представляли Президента РСФСР в отношениях с представительными и исполнительными органами власти краёв, областей,… органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами; <…> вносят Президенту РСФСР мотивированные предложения по отстранению от исполнения обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти краёв, областей,… в случае нарушения ими законодательства РСФСР. Указом от 24.08.1991 г. Президент назначил в край своего полномочного представителя, бывшего народного депутата СССР – В. М. Десятова160.

Автономные республики в составе РСФСР начали борьбу за повышение своего статуса до уровня союзной республики, зачастую на грани сепаратизма, а края, области до статуса республики в составе РСФСР. Союзный центр с целью успокоить националистические настроения в АССР принимает закон о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации161 в соответствии с которым АССР получили статус государств в ранге субъекта федерации Союза ССР.

РСФСР становится Российской Федерацией – Россией суверенным государством162.

В декабре 1991 г. прекращает свою деятельность Союз Советских Социалистических Республик. Руководители трёх союзных республик (БССР, РСФСР и УССР) пытаются создать новое геополитическое образование – Содружество Независимых Государств163.

Последующие отношения бывших советских союзных республик подтвердил хрестоматийный пример, к чему приводит парад суверенитетов, показав, что когда-то экономически развитые территории – Союзные республики в составе СССР, – став «суверенными» государствами, в большинстве своём, превратились из советских протогосударств164 в химерические165 территориальные образования злобные к своему более успешному соседу166.

С распадом СССР с новой силой вспыхнули сепаратистские тенденции в АССР. В России это вылилось в принятие российскими АССР, по примеру РСФСР, деклараций о государственном суверенитете, где они провозглашали себя суверенными социалистическими государствами в составе обновлённой РСФСР167. И ставили на грань разрыва теперь уже единое российское правовое и экономическое пространство.

Так, Декларация Якутской-Саха АССР168 о государственном суверенитете, закрепила положения о том, что «Конституция Якутской-Саха ССР уважает Конституцию РСФСР, Конституцию Союза ССР и обладает правом верховенства на территории республики <…> Действие актов РСФСР и Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами народа республики, приостанавливается Верховным Советом республики. Разногласия между Якутской-Саха ССР, РСФСР и Союзом ССР в этих случаях разрешаются в порядке, устанавливаемом Федеративным и Союзным договорами»169 (ст. 2) (курсив наш, Б.Х.).

Статья 5 Декларации устанавливала «Земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство и континентальный шельф на территории республики являются её исключительной собственностью».

Закон 1991 г. «О государственном статусе Якутской-Саха Советской Социалистической Республики»170 определил право на гражданство республики, на создание собственной правовой системы, на собственное определение отношений республики с Россией, СССР и иностранными государствами. По закону республика могла самостоятельно выбирать общественный и государственный строй и государственный язык, а вмешиваться во внутренние дела республики стало невозможным без соглашения с Верховным Советом Якутии.

Эти же положения были позже включены в Конституцию Республики Саха (Якутия)171 принятую 04.04.1992 г. звучали уже следующим образом:

– ст. 5. «Земля, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство, континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются её собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия)».

– ст. 41. «Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесённым к совместным полномочиям, вступают в силу на территории РС (Я) после ратификации их Верховным Советом РС (Я). Республика Саха (Якутия) вправе приостанавливать на своей территории действия законов и иных актов Российской Федерации и опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции или законам РС (Я).

Часть территории республики была закрыта для въезда жителей РФ.

Конституция так же определяла, что Президент Республики получил право на формирование собственной армии.

Даже такой небольшой комментарий Конституции Республика Саха (Якутия) позволяет сделать вывод о том, что, декларации, а вслед за ними и Конституции АССР разрывали единое российское правовое и экономическое пространство и вели, теперь уже, к распаду РСФСР172.

Как пишет В. В. Иванов «Остановить самодеятельность республик не представлялось возможным, тем более, что, повторюсь, они лишь двигались следом за Союзом и РСФСР. И, согласно известному правилу, российскому Центру пришлось „организовать и возглавить“ процесс „президенциализации“». С этой целью Верховный Совет РСФСР 11.10.1991 г. принимает Постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР»173, в котором признавалась легитимность президентства и устанавливалось, что, во-первых, «глава исполнительной власти (президент) республики» входит в «единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»; во-вторых, компетенция главы исполнительной власти (президента) республики устанавливается республикой самостоятельно, хотя при этом она обязана объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять своё правительство; в-третьих, глава должен избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума ВС РСФСР174, регулируемых республиканскими законами «…на основе принципов избирательного права, установленных в Конституции РСФСР»175.

Постановлением V Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991 г.176, в Конституцию (Основной закон) РСФСР 1978 г. была включена глава 15¹ «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР», согласно которой президент республики объявлялся высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республики в составе РСФСР.

В ряде автономных республик были проведены выборы президентов177.

Но без изменений долгое время оставался статус краёв, областей,… И как результат здесь начинается новый виток борьбы за выравнивание своего статуса, хотя бы до статуса АССР. Толчком послужило опубликование Постановления Президиума ВС РСФСР от 09.08.1990 №134—1 «О защите экономической основы суверенитета РСФСР»178 и Указа Президента СССР отменяющего это постановление179.

В августе 1990 г. на региональном совещании руководители Верховного Совета Якутской АССР, Приморского и Хабаровского краевых, Амурского, Камчатского, Магаданского и Сахалинского областных, Еврейской автономной области Советов народных депутатов рассмотрев вопрос «О законодательной инициативе к вопросу „О федеративном устройстве РСФСР“», предложили наделить правами республик все территориальные и национально-территориальные образования, предоставив им государственные полномочия, (в том числе в вопросах: принятия законодательных актов; самостоятельного установления структуры, порядка организации и деятельности органов власти; бюджетной и налоговой систем и ряде других)180.

Президиум Магаданского областного Совета народных депутатов принимает Обращение к Президенту СССР и Председателю Верховного Совета РСФСР, в котором требовал признания за Магаданской областью экономических прав субъекта РФ181.

Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР182, с выходом из состава Магаданской области183.

О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ (КАО), но пока без выхода из состава Камчатской области184.

Вначале 1990 гг. в Еврейской автономной области начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики185, приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края.

Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»186.

Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР187 признал право автономных областей и автономных округов на выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.188, а юридически – Конституцией РФ 1993 г.»189. По нашему мнению, эти выводы ближе к истине.

Подробно история приобретения ЕАО самостоятельности рассмотрена М. Д. Пищуком в 2019 г. в специальной статье190, где на основе анализа архивных материалов автор делает выводы о том, что было несколько причин, толкавших руководство ЕАО к повышению своего статуса и самостоятельности. А именно:

– получение Еврейской АО финансовой независимости. Это декларировалось, прежде всего, как способ выбрать самостоятельную экономическую стратегию для своего региона и быть независимым от решений руководства Хабаровского края;

– статус республики мог привлечь внимание международного сообщества и зарубежные инвестиции. Предполагалось воссоздать идею о «втором национальном государстве евреев» и привлечь в Еврейскую АО значительные денежные средства;

– номенклатурные интересы: обладание собственной структурой власти и возможность продвигать в ней свои интересы в условиях новой России. Руководство Еврейской АО видело в повышении статуса АО реальную возможность обрести больший политический вес внутри страны, став частью новой политической элиты (руководителями самостоятельного региона).

Анализ документальных материалов по изменения статуса ЕАО позволил М. Д. Пищуку констатировать, что:

– руководители РСФСР и ЕАО полностью проигнорировали существующее на тот момент российское правовое поле, требования населения, которое выступало не только против повышения статуса АО, но и против самостоятельности субъекта. Как результат – ЕАО стала единственным субъектом РСФСР, в котором население не одобрило повышение статуса и его самостоятельности;

– корни многих современных проблем Еврейской АО лежат в механизме принятия решения о самостоятельности ЕАО в 1990 – 1991 гг.

В марте 1992 г. в России принимается закон «О краевом, областном Совете….». Закон закреплял обязательную выборность глав администраций. Право утверждать структуру администрации поручили Совету. Глав администраций ограничили и в ещё одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать Советы. Главам администраций оставили право опротестовывать решения Советов. Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации».

Характеризуя Закон необходимо остановиться на таком положении как наделении Совета полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («…в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и российских законов» – п. 2. ст. 42), принять решения о выражении недоверия могли депутаты численностью не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты – запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п. 2, 3 ст. 42)191. Президент также обладал правом отрешить главу «…за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68). На назначенцев последняя норма, естественно, не распространялась. И Ельцин мог их отрешать, не привлекая Суд.

Как бы вдогонку к этому положению Президент своим Указом от 07.08.1992 г. утвердил Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций192 (согласно которому Президент мог как отрешать назначенцев, так и применять к ним другие меры дисциплинарных взысканий: замечание и предупреждение о неполном служебном соответствии).

Само название Закона «О краевом, областном Совете…» уже говорит, что он не распространялся ни на ЕАО, ни на автономные округа (для них планировали принять отдельные законы), ни на Москву и Санкт-Петербург, ни на республики. Последние, согласно Конституции, должны были самостоятельно определяться с организацией власти, в том числе исполнительной. То есть, Закон ещё раз подтвердил неравенство субъектов РФ.

Но сепаратистские тенденции в республиках и борьба за выравнивание своего статуса в краях, областях не затухала.

Слабый федеральный центр был вынужден вновь согласиться с подобными поползновениями и закрепить новый статус бывших АССР и 4 автономных областей в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ193.

Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:

– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;

– с Еврейской автономной областью и автономными округами194, тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Российской Федерации – России. Но, не предоставив им, пока, статуса республик.

Договоры были включены в текст Конституции РФ – России в ред. 1992 г.195 как приложение (фото 5).

Фото 5. Обложка последней (1992 г.) редакции советской Конституции Российской Федерации – России

(с Федеративным Договором).

Фото Б.А. Шишкина

Федеративный Договор ввёл понятие субъект Российской Федерации196, предоставил краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу197 право принимать свои уставы. Несколько позже, как уже говорилось выше, такое же право получили автономная область и автономные округа и определил круг их вѐдения.

Но Договоры не выровняли статус республик, краёв, областей,… по-разному регламентировав отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах РФ.

Например, краям, областям,… в отличие от республик суверенитет предоставлен не был, они не стали государствами. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей,… установление системы органов представительной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п. Не получили края, области,… пока и права на своё региональное законотворчество, на свою судебную систему. В результате края и области вынуждены были «Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краёв, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»198.

Дальнейшее разрушение регионального и местного управление продолжилось Законом РСФСР от 21.04.1992 №2708—1199, которым, во-первых, РСФСР была переименована в «Российскую Федерацию – Россию», во-вторых, в Конституцию Российской Федерации – России вносился раздел VI¹ «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе Российской Федерации», а раздел VII переименовывался в «Местное самоуправление в Российской Федерации».

В Конституции Российской Федерации – России были закреплены отдельные договорные положения200.

Можно констатировать, что советская система государственных органов местной власти и управления была сломана и разбита на два самостоятельных уровня:

– уровень государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ201;

– уровень местного самоуправление в РФ202.

Таким образом, в Российской Федерации было завершено создание трёх уровней власти и управления: федеральный уровень государственной власти и управления, уровень государственной власти и управления субъектов РФ и уровень местного самоуправления.

Указанными выше нормативными правовыми актами в Российской Федерации были сформированы пять видов субъектов Федерации с различным правовым статусом:

суверенные республики – государства в составе Российской Федерации;

края, области, города федерального значения;

автономная область;

автономные округа.

То есть, Федерация оставалась ассиметричной.

На Дальнем Востоке субъектами РФ стали: Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Корякский и Камчатский автономные округа.

Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику.

Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов Российской Федерации.

Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование203. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственно-территориальное образование, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.

Депутаты этот шаг объясняли тем, что неоднократные инициативы со стороны краевого Совета и администрации края о предоставлении Приморью статуса государственно-территориального образования, равного республиканскому, федеральным центром не рассматривались. Они посчитали возможным включение в текст проекта Конституции следующих принципиальных положений: Россия является конституционной Федерацией; статус субъектов РФ является равным; субъекты Федерации не имеют права выхода из состава России; бюджетное устройство РФ, включающее в себя чёткое разграничение полномочий федеральных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджетов всех уровней; основные положения федеративного договора должны быть включены в текст проекта Конституции (без выделения в качестве самостоятельного документа)204.

Итогом «суверенизации» в дальневосточных субъектах РФ стало то, что:

* Якутская АССР (ЯАССР) отказалась от статуса автономной и, приняв Декларацию о государственном суверенитете, провозгласила себя суверенным государством – Республика Саха (Якутия);

* Еврейская автономная область, несмотря на то, что не сумела стать республикой, успела выйти из состава Хабаровского края;

* получили свою долю независимости Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области205, ставший равноправным субъектом РФ и Корякский автономный округ, так же ставший равноправным субъектом РФ, но оставшийся в составе Камчатской области.

Тенденции к «суверенизации» проявились и в некоторых административно-территориальных образованиях (районах)206 Хабаровского края.

В 1993 г. общероссийский политический кризис продолжал углубляться. Стараясь противостоять диктаторским методам управления Б. Н. Ельцина, депутаты попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26 – 29 марта 1993 г.) решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный Совет. Все к этому было готово207).

В стране сложилось практическое двоевластие между: Съездом народных депутатов и Верховным Советом – органом, осуществляющим законодательную, распорядительную и контрольную функции и Президентом РФ – главой исполнительной власти. Каждый из них старался «перетянуть одеяло» на свою сторону, с этой целью применяя различные методы и способы ублажая региональные политические элиты и расширяя свои полномочия и урезая полномочия дрогой ветви власти. Так, 01.04.1993 г. Верховный Совет принимает Закон «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»208. Закон содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).

Президент в свою очередь издаёт 23.08.1993 г. Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»209, которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. То есть Ельцин счёл себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

Период противостояния между федеральными органами власти закончился изданием Президентом РФ 21.09.1993 г. антиконституционного210 Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»211, которым Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» высшего и единственного органа государственной власти – Съезда народных депутатов212, одновременно расширив полномочия исполнительных органов власти и Указа от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»213, рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался. Тем не менее, положение Президента было шатким.

Что бы легализовать президентское полновластие и постфактум легитимировать свои действия Ельцина 11.10.1993 г подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря 1993 г.214

Именно «всенародного голосования», а не референдума. Как пишет В. В. Иванов «Институт „всенародного голосования“ специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона „О референдуме РСФСР“ о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на „всенародном голосовании“ требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним – по официальным данным явка составила 54,8% от общего числа граждан, а „за“ было подано 56,6% голосов»215.

Основными авторами текста Конституции считаются С. Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) С. Алексеев. Финальную редакцию Б. Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Ю. Батурина – лётчика-космонавта России, помощника Президента России в 1993 г.)216.

Принятая 12.12.1993 г. и вступившая в силу 25.12.1993 г. новая Конституции Российской Федерации217 (далее, Конституция РФ) (фото 6), закрепила в ст. 5 равноправие субъектов РФ, оставив республикам, хоть и в скобках, статус государства с правом иметь свои конституции, способ принятия которых, в соответствии со ст. 66, республики определяли самостоятельно и законодательство, а вот за краями, областями,… сохранили термин «субъекты РФ», предоставив им право принимать представительным органом свой устав и законодательство.

Фото 6. Обложка Конституции Российской Федерации (принятой в 1993 г.) изданной в 1996 г. с автографом Б. Н. Ельцина. Фото Б. А. Шишкина

Определяя носителя государственной власти, Конституция РФ в ст. 3 закрепила норму, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ потребовало коренных изменений действующего законодательства на федеральном уровне и создания регионального законодательства в субъектах РФ.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество218 республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, 1993 г. стал решающим в определении роли и статуса субъектов РФ, и их государственных органов, в том числе Хабаровского края. В этот год были поставлены точки во многих спорах о будущих их основных нормативных правовых актах – конституциях (уставах), завершился переходный период становления нового российского политического и конституционного строя выразившегося в выравнивании статуса субъектов РФ.

Проведённый автором анализ действий российского политического истеблишмента и нормативной правовой базы РФ позволяет сказать, что на рубеже 1990 – 1993 гг. на территории РСФСР – РФ складывалась республика с жёстким президентским правлением, превалированием исполнительной власти над законодательной, что стало прямым следствием бурных событий периода так называемой «поэтапной конституци-онной реформы», исполнительная власть издавала антиконституционные НПА. В этом же ключе действовала и региональная политическая элита. Все эти мероприятия в дальнейшем получили название «время развитие федерализма в России», что, конечно же, не соответствовало мировой практике федеративного строительства219.

Так, анализ мировой практики формирования федерации позволяет сказать, что федерация может создаваться двумя способами. Во-первых, путём объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса (как пример – США). Это возникновение федерации как бы снизу. Во-вторых, путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета (как пример РСФСР, СССР, РФ). В таком случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идёт сверху.

Суть федерации прослеживается на принципах её построения. В России федеративные принципы сформулированы в Конституции РФ. Российские учёные, работающие в сфере федеративных отношений, рассматривают, в большинстве своём, принципы, изложенные в ст. 5 Конституции РФ 1993 г., относя к ним:

– равноправие субъектов РФ;

– государственную целостность;

– единство системы государственной власти;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

При этом, как правило, забывая о таком принципе как принцип бюджетного федерализма включающий в себя:

– единую налоговую и бюджетную систему;

– самостоятельности бюджетов субъектов РФ, что означает наличие у регионов права в пределах компетенции осуществлять бюджетный процесс, законодательно закреплять налоговые сборы, а также разрабатывать планы по расходам и получениям финансов;

– равенство бюджетных прав.

И если первые пять принципов в основном чётко соблюдаются, то вот в отношении принципа бюджетного федерализма, как мы увидим ниже, этого сказать нельзя.

Анализируя в 2000 г. итоги реформирования российской государственности220 автор данного исследования выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв.);

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг.);

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг.);

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.;

пятый, окончание разрушения государственного управления на уровне субъектов РФ и начало выравнивания статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г. и Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»221 (далее, Федеральный закон №184, Закон №184).

Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством.

Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то в начале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. Отсюда и формирование РСФСР на основании двух принципов: национального и территориального. При этом субъекты, созданные по национальному принципу более подвержены сепаратистским тенденциям, нежели созданные по территориальному.

В конце же XX в. российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку222. Можно говорить, что именно в этот период начали склады-ваться реальные федеративные отношения, что потребовало правовой регламентации правотворческой компетенции субъектов РФ.

Проведённый анализ истории российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, федеративное устройство России объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, императивы её федеративному устройству нет;

во-вторых, тенденция к федерализму в России «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций в 1917 г. и вначале 1990 гг. В будущем правящая элита России – это должна учитывать;

в-третьих, история российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти показывает, что в России реформы регионального управления ни когда не проводились снизу. Население губерний, областей, республик в составе РСФСР, краёв, автономных областей и автономных округов, в лучшем случае, молчаливо соглашались с новациями, проводимыми вышестоящими органами государственной власти страны, зачастую не понимая их смысла.

Таким образом, говоря о региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши, получила опыт региональной парламентской деятельности, использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь царским правительством земства»223.

В результате в Сибири и на Дальнем Востоке, на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение бессословных представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.

Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая – земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению уровень земского управления нужно определять, как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления, с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ. Втягивание же земства в систему местного самоуправления на долгие годы разбалансировало систему управления на уровне губерния – город, село. И как результат, земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система местного самоуправления имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.

Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности на средства производства и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих224 и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом возрождения института частной собственности и приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы225.

Инициированные в конце 1980 начале 1990 гг. в РСФСР – РФ реформы экономики и управления привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке. В эти годы закончили свою работу последние Советы в республиках, избранные ещё в СССР. С 1992 г. во всех субъектах Федерации представительные органы соответствовали действующему законодательству. Края, области, автономная область, автономные округа получили статус равноправных субъектов Федерации. При этом края и области, хотя и не имели своих законодательных органов, получили право на своё собственное правотворчество, разработку и принятие Уставов, которые подлежали в соответствии с Договором «…государственной защите на территории краёв, областей, так же, как и законы Российской Федерации».

Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах РФ, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях регионального управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные в это время региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ226, граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения.

Кроме того, в постсоветское время происходит нарождение новой государственной мифологии через распространение различных мифов, на которые в течение десятилетий обращают внимание как практики федерального строительства227, так и учёные228. По мнению автора, если войти внутрь этой проблемы то можно увидеть, что кроме упомянутых в сноске 228 мифов один из основных мифов – миф о равноправии субъектов РФ. Обосновывая равноправие российских субъектов, как правило, ссылаются на Конституцию РФ которая в ст. 5 трижды употребляет в разных падежах термин о их равноправии (равноправ -ны, -ых, -ии). Но мало кто говорит, что уже в первом абзаце ст. 5 всё это разнообразие равноправия сведено на нет тем, что, как и в СССР республики определяются государствами, за ними сохраняется право на свою конституцию и населению предоставлена возможность самостоятельно определить способ её принятия229. В то время как края, области,… оставшись просто субъектами РФ, получили право только на устав, при этом Конституция РФ в ст. 66 жёстко установила, что он принимается «законодательным (представительным) органом соответствую-щего субъекта Российской Федерации». Такая интерпретация конституционного равноправия позволяет предположить, что авторы Конституции РФ, в лучшем случае, не только не признавали субъекты РФ равноправными, но и считали граждан республик более политически, юридически и т. д. грамотными, способными самостоятельно принимать решения, нежели граждан краёв, областей,.. а все размышления о равноправии субъектов РФ только миф призванный как-то успокоить региональный сепаратизм, разгоревшийся после получения республиками возможности взять суверенитета столько, сколько они смогут проглотить. На наш взгляд, Хабаровскому филиалу РАНХиГС необходимо провести научный анализ причин торможения выравнивания статуса российских субъектов и появления новых мифов о федеративном устройстве Российской Федерации и региональном парламентаризме;

во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями. В то же время практика государственного строительства позволяет говорить об отсутствии науки «Государственное право субъектов РФ» и системы подготовки кадров для представительных и исполнительных органов государственной власти и местного управления в субъектах РФ;

в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный, можно сказать хаотичный, характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в России в целом, так и в Хабаровском крае;

в-четвёртых, разрушение советской экономики и управления проведённое «младореформаторами» организовывались не потому, что они были не эффективны, а имели совершенно иные цели, а именно – уничтожение коммунизма230. А потому приходится констатировать, что почти все задачи связанные с региональной экономикой и региональным управлением, не выполнены. Мы, как и в начале XX столетия, не можем определиться, что хотим достичь в следующие 10 – 30 лет. А это большой стратегический риск очередного развала территории, теперь уже Российской Федерации. Как совершенно справедливо писал в 1999 г. А. Ф. Аяцков «…сегодня особенно важно, чтобы политическая практика и наука шли вместе в разработке приоритетных направлений функционирования федерализма»231;

в-пятых, продолжается практика преобразования субъектного состава РФ: происходит объединение субъектов Федерации, в том числе и в ДФО232; в состав РФ принимаются новые территории с наделением статуса субъекта РФ233, образуются новые федеральные территории234.

Следовательно, заявив населению страны о желание пересмотреть советские принципы строительства федеративного государства и пообещав построить «подлинную федерацию» сделать это реформаторы 1990 гг. не смогли.