Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Историко-правовое исследование - Борис Григорьевия Хачатурян - Страница 3

Всё дальше вглубь истории уходит время, когда в России, в результате конституционных преобразований, произошли масштабные события, приведшие к смене модели государственного устройства, экономики и идеологии. При этом произошла вульгаризация1 общественных отношений без научного обоснования потребности их изменения, чисто из идеологических соображений под лозунгами: «Необходимо сменить систему власти и управления, так как система Советов себя изжила и не может двигать вперёд российское общество», «СССР – совок», «В СССР всё плохо. Ни чего хорошего нет вообще», «Государство не должно вмешиваться в экономику», «Только частный собственник может эффективно управлять», «Чиновник, получающий много – больше не будет воровать», «Россия кормит все союзные республики», «Недопустимо установление государственной идеологии», и т. п. Под эти призывы из ст. 6 Конституции СССР удаляется положение о руководящей и направляющей роли КПСС. Одновременно у руководства КПСС вызревает решение о замене единой системы Советов (работающей корпорации) системой «разделение властей2», в политико-юридическую терминологию коммунистами вбрасывается термин «местное самоуправление»3, и формируются органы местного самоуправления (далее, МСУ). Были внесены соответствующие изменения в Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.

В ходе конституционной реформы 1990 – 1993 гг. в Российской Федерации изменилось государственно-правовое положение республик, краёв, областей, автономных областей и автономных округов, входивших в состав РСФСР – Российской Федерации. Одни приобрели статус4 государств, другие ― государственно-территориальных и национально-территориальных образований – равноправных субъектов Российской Федерации5 и перед ними встала задача создания новых по своей сути и содержанию органов власти – органов государственной власти6 субъектов РФ, (основным принципом деятельности которых стал принцип осуществления власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и закрепление их статуса и полномочий в особых нормативных правовых актах – конституциях республик и уставах других субъектов РФ7).

Новые республики в составе РФ8, а также края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа вместе с конституционным (уставным) нормотворчеством в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. также получили право на своё законотворчество путём принятия законов, которыми они могли регламентировать общественные отношения, входящие в круг их полномочий.

И если республики, входившие в РСФСР, уже имели опыт конституционного нормотворчества и законотворчества, а республики образованные из бывших автономных областей хоть и не имели такового, но они могли опереться на опыт АССР созданных до 1990 г., то края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономная область (ЕАО) и автономные округа (далее, края, области,… и производные от них) опыта уставного нормотворчества и регионального9 законотворчества не имели. Но федеральные нормы им предписали наличие своих уставов. Выполняя требования федерального законодательства края, области,… приступили, с небольшим разрывом во времени, к региональному уставному нормотворчеству и законотворчеству без необходимой теоретической, идеологической, экономической, правовой подготовки, долгосрочного прогнозирования и планирования, только исходя из понимания этих процессов депутатским корпусом и политической элитой субъектов РФ.

Отсутствие долгосрочного прогнозирования и планирования, теоретического обоснования целей и задач регионального уставного нормотворчества, на наш взгляд, объясняется тем, что учёные оказались перед фактом: края, области,… приступили к разработке региональных уставов и законов. Отдельные края, области,… даже успели принять свои уставы. Однако этот период уставного нормотворчества остался вне внимания научных кругов и только лишь после сформирования новых органов государственной власти в краях, областях,… в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и принятия первых краевых, областных,… уставов и законов (1994 ‒1996 гг.), российскими учёными начинается осмысление и анализ нового для России феномена – регионального уставного нормотворчества и законотворчества10.

Одновременно в научных кругах начинается, на наш взгляд странная11 полемика12, о возможности субъектам РФ иметь своё региональное право13, состоящее из различных подотраслей/институтов: государственного права, избирательного права, административного права, семейного права, экономического права и т. п. Высказывались различные точки зрения:

– одна из них, догматическая14 – субъект Федерации не может иметь своих собственных отраслей права15. Необходимо отметить, что подобная точка зрения не прерогатива современного российского права. Ещё вначале 1960 гг. французский учёный Рене Давид писал, что «Ни один европейский университет не мог, <…> взять в качестве основы преподавания позитивное (местное или региональное) право, так как в глазах университета оно не выражало справедливости и, следовательно, не было правом»16 одновременно он отмечал, что «В ФРГ, Мексике или Швейцарии федеральному праву противостоит право земель, штатов или кантональное право»17;

– другая – российское право делится по вертикали на федеральное право и право конкретных субъектов РФ, что обусловлено федеративным устройством России, наличием двух уровней государственной власти: федеральной и субъектов РФ. У каждого из этих уровней государственной власти есть свой предмет ведения, есть органы его осуществления, есть свои полномочия18 по нормотворчеству и свои способы обеспечения реализации правовых норм; у каждого субъекта РФ есть своя правовая система, определённая в конституциях (уставах) субъекта РФ.

Причём вторая точка зрения стала превалировать (её придерживается и автор данного исследования)19. И, как результат, российские учёные приступили к изучению отдельных составляющих региональной правовой системы используя термины «региональное правотворчество», «региональное законодательство», «региональные органы государственной власти», «региональное избирательное прав» и т.п., а в учебных заведениях стали вводить учебные дисциплины, изучающие различные стороны регионального права20. Термин же «региональное право» остался вне поля зрения большинства исследователей. И когда в 2001 г., по предложению кафедры государственно-правовых дисциплин, в Дальневосточной академии государственной службы (ДВАГС) была введена учебная дисциплина «Уставное право субъектов Российской Федерации»21, автором данного издания была подготовлена программа учебной дисциплины «Уставное право субъектов Российской Федерации»22 и учебное пособие Уставное право Хабаровского края: основные источники (по состоянию на 01.01.2001 г.)23. Несколько позже аналогичная программа была подготовлена для студентов Дальневосточного филиала Российской академии правосудия (ДВФ РАП).

Введение учебной дисциплины «Уставное право субъектов РФ» для студентов ДВАГС потребовало создания специального учебного пособия. И в 2003 г. такое пособие, рассматривающее уставное право конкретного субъекта РФ – «Уставное право Хабаровского края», было подготовлено автором данного исследования и в том же году издано (фото 1)24. В течение нескольких лет оно являлось единственной в России публикацией изучающей уставное право конкретного субъекта РФ – края в составе РФ.

Фото 1. Обложки двух первых учебных пособий (2003 и 2014 гг.), научного и учебного издания (электронное издание 2017 г.) и научного издания (монографии) 2018 г.

Но правовое поле субъектов РФ резко менялось, и материал книги устаревал гораздо быстрее, чем ожидалось. Поэтому уже в 2014 г, вышло второе, расширенное и дополненное издание, а в 2017 третье – как научное и учебное издание. Печатать бумажную версию третьего издания показалось лишним. И автор заключил договор с издательством «РИДЕРО», с тех пор там можно приобрести третье издание. Все пособия и издание пользуются популярностью у читателей дальневосточных регионов.

Новые общественные отношения, складывающиеся в Хабаровском крае в конце второго десятилетия XXI столетия, новые пути их разрешения потребовали пересмотра ряда положений в вышедших ранее изданиях, внесения дополнений и изменений, продиктованных жизнью и, отвечая на запросы времени, автор в 2018 г. выпускает монографию «Государственное право Хабаровского края», в которой на основе анализа истории уставного нормотворчества, формирования регионального избирательного права, института местного самоуправления в отдельном субъекте РФ – Хабаровском крае показан процесс перехода края из административно-территориальной единицы РСФСР в составе СССР в равноправный субъект РФ. Изменение заголовка было продиктовано причинами, о которых речь пойдёт ниже.

Необходимо отметить и то, что за прошедшие годы после выхода первой (2003 г.) редакций учебного пособия, научного и учебного издания (2017 г.), историко-правового исследования «Государственное право Хабаровского края» 2018 г. и выходом данного научного исследования, российские учёные25 (в том числе и дальневосточники26) неоднократно обращались к вопросам отражённым в них. Но, как правило, в большинстве работ авторы анализируют особенности законодательства субъектов РФ в целом по России, не акцентируя своё внимание на каком-либо конкретном субъекте РФ, рассматривают или один из институтов государственного права или один из органов государственной власти субъекта РФ или реформирование субъектного состава РФ27.

В свою очередь, опыт опубликования учебных пособий выпущенных автором в 2003, 2014 гг., научного и учебного издания 2017 г. и научного издания в 2018 г. показывает, что наряду с общими направлениями конституционно-правового регулирования общественных отношений, характерными как для Российской Федерации в целом, так и для субъектов РФ, у Хабаровского края есть свои особенности, нашедшие отражение в Уставе края и краевом законодательстве.

Вместе с тем популярность трёх вышеназванных изданий говорит о наличии интереса к изучению нового для России общественного института.

Изменение взглядов в научных кругах на роль и место регионального права субъектов РФ привело к тому, что отдельные учебные заведения страны, с начала XXI столетий в разные годы, вводят в учебные планы подготовки юристов и специалистов ГиМУ учебную дисциплину, изучающую региональное (конституционное, уставное) право субъектов РФ28 и выпускают соответствующие учебные пособия.

Но во втором десятилетии XXI столетия из учебных программ большинства ВУЗов, в связи с переходом на бакалавриат и сокращением срока обучения студентов юридических факультетов с 5 лет до 4, были исключены такие учебные дисциплины как региональное и муниципальное право, что позволяет предположить уменьшение интереса в научных кругах к проблемам регионального29 и муниципального строительства. А потому, на наш взгляд, необходимо закрепить накопленный научный материал исследующий историю и механизм правового регулирования регионального государственного строительства и место государственного права субъектов РФ в правовой системе России.

Что касается замены термина «уставное право» на термин «государственное права», то необходимо небольшое пояснение. Так, термин «государственно право» использовался в досоветской30 и советской31 юридической литературе. В советской правовой системе под государственным правом понималась «…совокупность правовых норм, регламентирующих основы государственного и общественного устройства страны, систему и принципы формирования и деятельности органов государственной власти и управления, избирательную систему, права и обязанности граждан»32.

Но не все юристы как в досоветское, так и в советское время считали термин «государственное право» удачным. В конце 1950 начале 1960 гг. в СССР даже развернулась острая дискуссия по проблемам соотношения терминов «государственное право» и «конституционное право».

В постсоветское время мнение большинства российских учёных склонилось в пользу термина «конституционное право». Как правило, обосновывается это тем, что понятие «конституционное право» призвано повысить роль и значение конституции, уважение к ней33. Эта же позиция просматривается и в обосновании термина «конституционное право субъекта РФ»34.

И, тем не менее, термин «государственное право» не исчез из юридического лексикона. Отдельные преподаватели ВУЗов и сегодня используют его35.

По мнению И. Т. Беспалого и В. В. Полянского термин «государственное право» применяется для обозначения науки, учебной дисциплины и отрасли права РФ представляющей собой «…совокупность правовых норм, юридически закрепляющих учреждение и устройство российского государства, то есть, основы его конституционного строя, основы правового положения гражданина и человека, а также федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, систему, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления и формы непосредственной демократии»36.

Государственное право, как наука «…представляет собой совокупность знаний, теоретических положений о данной отрасли права. То есть, наука изучает действующее государственное право Российской Федерации в его возникновении и развитии»37.

Учебная дисциплина «Государственное право Российской Федерации», рассматривает «…систему знаний о данной отрасли права и как науки права РФ»38.

При этом на наш взгляд, приступая к исследованию государственно-правовых процессов становления и развития государственности краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов на современном этапе следует кратко раскрыть категорию «государственность». В современном правоведении и государствоведении категория «государственность» используется чрезвычайно часто, в то же время нередко исследование проблематики государственности сводится к изучению исторических аспектов, а также к анализу системы властных структур.

По мнению автора, следует согласиться с И. Л. Бачило и Н.А.-О. Ондар39 которые, анализируя факторы, влияющие на развитие российской государственности, характеризуют последнюю как форму выражения организованной властной воли людей к созданию и обеспечению современных форм общежития и совместной деятельности в рамках определенных границ территории, состава населения, соблюдения суверенности своего и других народов. Н.А.-О. Ондар делает вывод о том, что, во-первых, государственность представляет собой комплексное понятие, отражающее качественное состояние государственно-организованного общества. Такая характеристика государственности позволяет всесторонне и объективно осветить этапы и тенденции её исторического развития, выявить институциональную устойчивость важнейших процессов и закономерностей, прогнозировать дальнейшее движение, а в целом – выработать единый взгляд на российскую государственность.

Исходя из всего вышесказанного формулируя понятие «государственное право субъекта Российской Федерации» можно сказать, что это один из институтов государственного права РФ, под которым понимается совокупность государственно-правовых норм установленных и санкционированных федеральным и региональным законодательством и закрепляющим основы: государственного строя субъекта РФ; правового статуса жителей субъекта РФ; правового положения республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как равноправного субъекта РФ; организации и функционирования системы публичной власти; административно-территориального деления; экономики и финансов; местного самоуправления.

Использование в заголовке и в тексте исследования термина «Государственное право Хабаровского края» объясняется и тем, что, современный период развития конституционного (государственного) права России характеризуется многообразием авторских позиций (точек зрения) на рассматриваемые в исследовании общественные отношения, что приводит к большому разнообразию в названии научных работ и учебных дисциплин.

Этому (разнообразию) способствует также разделение субъектов Федерации в Конституции РФ на «государства» – республики в составе РФ, имеющие основные нормативные правовые акты под названием конституции и иные субъекты Федерации – края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеющие основными нормативными правовыми актами уставы. Что в свою очередь позволяет одни и те же общественные отношения изучать в работах под различными названиями, несмотря на то, что вопросы, рассматриваемые в них в основном идентичные, такими как:

* Конституционное право субъектов РФ40;

* Конституционное право конкретного субъекта РФ41;

* Уставное право субъектов РФ42;

* Уставное право конкретного субъекта РФ43;

* Конституционное (уставное) право субъектов РФ44;

* Региональное право45;

* Конституции и уставы субъектов Российской Федерации46;

* Конституционное (уставное) законодательство субъекта РФ47;

* Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации48.

На наш взгляд, первые четыре названия несколько обостряют проблему равноправия субъектов РФ. Что же касается термина «региональное», то употребление его для обозначения правового института субъекта РФ, по нашему мнению, несколько не корректно. Скорее всего, термин «регион» является политологическим или географическим49 термином, нежели правовым. Именно поэтому в Конституции РФ употребляется термин «субъект РФ», а не «регион»50. Вот почему автор, употребляя термин «регион» вынужден был сразу, при первом его употреблении, обозначить, что под ним (регионом) в данном издании понимается только субъект РФ.

Последние четыре издания, рассматривая те же самые общественные отношения, что и вышеназванные, своими названиями, на наш взгляд, несколько затушёвывают сущность изучаемых проблем.

Приведённые примеры показывают, что у российских исследователей не сложилось единого мнения по этому вопросу, что, во-первых, указывает на нестабильность терминологии в данной сфере, а по тому и это, во-вторых, требует конкретного теоретического и методологического его решения.

Данный же термин «Государственное право Хабаровского края» применяемый при рассмотрении общественных отношений и государственно-правовых норм конкретного субъекта РФ включаемых в понятие «Государственное право РФ», на уровне юридической терминологии, на наш взгляд, выравнивает российские регионы в соответствии с нормами российской Конституции об их равенстве, закреплёнными, в частности, в ст. 5 Конституции РФ. Тем более что в конце второго десятилетия XXI столетия в научной литературе всё чаще употребляется новый термин «региональная конституционалистика», который «…отождествляет необходимость обозначения понятия на региональном уровне и принадлежность к региональной отрасли конституционного права, а не к российскому праву в целом»51.

Таким образом, несмотря на то, что в Конституции РФ края, области,… в отличие от республик в составе РФ, не названы государствами, большинство исследователей сходятся во мнении, что они являются государственно-территориальными образованиям52, а это значит, что общественные отношения, рассматриваемые в данном исследовании применительно к Хабаровскому краю, относят исследование к государственному праву субъектов Российской Федерации.

Отсутствие целостного комплексного исследования, посвящённого проблеме государственного строительства конкретного субъекта РФ и интерес со стороны научных кругов и читателей к рассматриваемой теме, явилось основной причиной публикации теперь уже историко-правового исследования во втором издании53.

По нашему мнению термин «Государственное право субъектов Российской Федерации», применяется для обозначения правового института, науки и учебной дисциплины представляющих собой конституционное (уставное) регулирование организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, выявление специфики этой организации, особенностей регламентирования вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации, организации МСУ в муниципальных образованиях, установления дополнительных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, правовой регламентации организации и проведения выборов в субъектах РФ.

Актуальность темы монографического исследования объясняется тем, что:

а) на протяжении столетий субъектный состав России постоянно изменялся, Россия то расширялась территориально, то сужалась. В результате менялся и субъектный состав государства, государственный статус российских субъектов. Процесс этот требует объективного анализа результатов реформ, выявление движущих сил переустройств;

б) процесс преобразования Советов в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти на уровне республики, края, области,… как самостоятельный предмет исследования юридической науки, остаётся не в полной мере разработанным и прояснённым и требует своего дальнейшего анализа. С принятием в 1993 г. Конституции РФ начался новый этап воплощения в жизнь федеративных принципов построения российского государства. За прошедшие годы накоплен значительный и богатый нормативный и эмпирический материал, который нуждается в изучении и обобщении с целью использования в государственном строительстве субъектов РФ, в том числе и Хабаровского края.

Одновременно произошла смена парадигмы развития российского общества. Россия от социалистического государственного устройства, где в органы государственной власти приглашались идеологически выдержанные представители партии (КПСС), перешла к строительству либерального капитализма, где ставки делаются на опытных технократов54 во власти, что существенным образом сказалось на качестве управляемости в субъектах РФ, когда этих технократов катастрофически не хватает, а какая-либо идеология в их подготовке отсутствует. Политическая элита меняет и цели государственного строительства – переходит от социалистической общественной модели, основанной на общенародной собственности к строительству гражданского общества и формированию на его базе правового государства основанного на частной собственности на средства производства55, причём без их научного обоснования, априори56.

Не произошло в научных кругах и смены восприятия изменений общественных отношений на уровне субъектов РФ, создаётся впечатление, что люди продолжают жить в «прошедшей реальности». Такое положение дел объясняется тем, что, как уже говори-лось выше, практически в большинстве высших и средних учебных заведений страны на юридических факультетах и факультетах ГиМУ прекратили изучение такой дисциплины как государственное (региональное, конституционное, уставное) право субъектов Федерации57. По меткому выражению А. Елаева, в головах, большинства современных юристов, региональных и муниципальных служащих, царит «унитарное мышление», что не позволяет активно развивать российский федерализм на современном этапе.

В то же время, именно новизна государственного строительства в субъектах РФ побуждает проанализировать итоги строительства федеративного государства, на примере конкретного субъекта РФ, при этом необходимо учитывать, во-первых, трудности, которые были присущи самой природе этого процесса, во-вторых, тот факт, что знание истории сегодня хронически не хватает, причём как древней, новой, так и новейшей.

К сожалению, изучение общественных отношений на уровне субъекта РФ к концу второго десятилетия XXI столетия в основном ведётся в инициативном порядке отдельными энтузиастами.

Вместе с тем, из-за отсутствия историко-правового исследования процесса реформирования статуса российских субъектов в ранге края, области,… за прошедшие годы несколько подзабылась, а иногда и искажается как история конституционного (уставного) нормотворчества республик в составе РФ, краёв, областей…, так и история работы депутатов первого созыва законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (далее, Заксобраний), их роль в становлении парламентаризма, что позволяет отдельным лицам, берущимся за её изложение, несколько вольно излагать отдельные исторические факты, выпячивать деятельность одних депутатов и затушёвывать вклад других. Это наглядно продемонстрировано в юбилейном издании, посвящённом истории Законодательной Думы58 Хабаровского края (далее, Законодательная Дума, Дума, ЗДХК), вышедшем в 2013 г.59, где, по нашему мнению, несколько не точно расставляются исторические акценты60, легковесно (на грани недостоверности) участия в законотворческом процессе некоторых депутатов, можно сказать этакий политический ребрендинг61. И если уж граждане РФ хоть и через 20 лет, но узнали авторов российской Конституции (1993 г.), то, наверное, настало время и в субъектах РФ узнать перипетии конституционного (уставного) нормотворчества, авторов региональных конституций и уставов, расставив точки над «i» в историческом процессе, взамен беспочвенных домыслов;

в) как в научных кругах, так и у представителей органов государственной власти отсутствуют ясные представления о границах государственного права субъектов РФ, а также о нормативном содержании данного понятия, что требует его формулировки.

При этом необходимо учитывать, что в XXI столетии на место государственного права субъектов РФ в правовом поле Российской Федерации сложилось устойчивое мнение, что предмет данного правового института «…представляет собой совокупность общественных отношений, регулируемых как Конституцией России, так и конституциями, и уставами её субъектов»62.

Подобное восприятие базируется на единстве двухуровневой системы конституционного законодательства зафиксированного в Конституции РФ закрепляющей следующие основы (начала) государственного права субъектов РФ в целом и Хабаровского края в частности:

– Российская Федерация состоит из равноправных субъектов РФ (ч. 1, ст. 5), которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство (ч. 2, ст. 5);

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами (ч. 3, ст. 11);

– статус субъекта РФ определяется Конституцией России и конституцией или уставом самого субъекта (ч. 1 и 2, ст. 66);

– в Конституции РФ определяется перечень вопросов, относящихся к исключительному вéдению РФ; совместному вéдению Федерации и её субъектов и вéдению субъектов РФ (ст. ст. 71—73);

– система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1, ст. 77);

г) во втором десятилетии XXI столетия происходит децентрализация полномочий, закреплённых за федеральными органами государственной власти, что, в свою очередь, приводит к росту объёма полномочий органов государственной власти субъектов РФ63.

Законодательство субъектов РФ получило мощный импульс к развитию, в результате которого не только были приняты новые нормативные акты во исполнение мероприятий реформы, но и произошла систематизация всего законодательного массива субъектов РФ, что требует изучения этого процесса;

д) из уст отдельных лидеров политических партий, руководителей государственных органов субъектов РФ и представителей научных кругов слышатся, во-первых, хвалебные характеристики созданного постсоветского регионального управления, этакие новые мантры не соответствующие действительности, но способные воздействовать на сознание человека с целью его успокоения и отвлечения «от забот насущных»;

во-вторых, призывы к изменению формы государственного устройства64.

Исходя из того, что российское правовое поле, в том числе и субъектов Федерации, на протяжении последних более чем двадцати лет отличается нестабильностью, прошедшие в эти годы в регионах преобразования остро ставят вопрос об историко-правовых исследованиях выравнивания асимметричности статуса субъектов РФ, автор счёл возможным и необходимым, переиздавая монографию, дополнить и исправить отдельные положения изданной ранее монографии. Кроме того время показывает, что необходимо учитывать и тот факт, что Хабаровский край обладает рядом особенностей связанных с его геополитическим положением, специфическим составом населения и историей освоения этих территорий, что заметно влияет на правовую регламентацию складывающихся здесь общественных отношений.

На основании выше изложенного можно констатировать, что государственное право субъекта РФ как составная часть единого российского права входящая в конституционное право РФ является его институтом65 в силу следующих системообразующих факторов66:

– во-первых, указанный институт содержит общие принципиальные положения, присущие таким государственно-правовым институтам данной отрасли как институты основ конституционного строя; федеративного устройства; организации публичной власти и др.;

– во-вторых, исходя из единства и общности конституционно-правовых норм, не только образующих указанные государственно-правовые институты, но и обеспечивающих согласованное функционирование двух уровней конституционного законодательства РФ67.

Данное историко-правовое исследование вобрало в себя новые научные изыскания, проведённые как автором данной публикации68, так и российскими учёными различных гуманитарных наук в области регионального государственного строительства, в том числе и дальневосточниками69.

Изменения и дополнения, в основном, коснулись анализа нормативной правовой базы регламентирующей общественные отношения, рассматриваемые в издании. В основном это историко-правовой анализ формирования, изменения структуры и расширения полномочий органов государственной власти края. Анализировался и личный опыт работы автора исследования в должности депутата Хабаровской краевой Думы, заместителя председателя Хабаровской краевой Думы – председателя постоянного комитета по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями; начальника отдела Главного управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу (далее, ДФО70) по экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ, регистрации уставов муниципальных образований; доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ДВАГС и профессора аналогичной кафедры ДВФ РАП.

Таким образом, можно констатировать, что на день подготовки данного издания в историко-правовой науке превалируют противоречивые взгляды в толковании конституционных норм, касающихся статусного положения субъектов РФ, не выработан единый терминологический подход, учитывающей как теоретические разработки, так и практику их преобразований в последние 30 лет. Одновременно законодательные органы субъектов РФ, как правило, плетутся в «хвосте» требований дня, не верифицируют71 результаты теоретических изысканий и реформ. В свою очередь реорганизация правового статуса субъектов Федерации требуют быстрых и действенных решений, точной нормативной регламентации, которые могут и должны дать научные изыскания в сфере государственного строительства в субъектах РФ.

В связи с новизной, недостаточной научной и правовой разработанностью большинства государственно-правовых институтов государственного права Хабаровского края научные исследования данного института конституционного права России, во-первых, диктуют необходимость подобного рода исследований, что позволяет выяснить как положительные, так и отрицательные уроки истории государственного реформирования Хабаровского края в ранг равноправного субъекта РФ, а история, как известно не прощает не выученных уроков. В связи с этим и это, во-вторых, исследование системы органов государственной власти субъекта РФ, истории её формирования и механизма взаимодействия органов государственной власти в условиях разграничения предметов ведения и полномочий является весьма актуальным.

Не вызывает сомнения и тот факт, что знание конституционных и уставных начал организации публичной власти в республиках, краях, областях,… правового положения Хабаровского края как равноправного субъекта РФ; правового статуса жителей; территориального деления; правового положения органов государственной власти; организации МСУ; государственной и муниципальной службы; финансово-экономических отношений; и других государственно-правовых институтов Хабаровского края является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих края.

Данное издание и позволяет получить эти знания, в чём его практическая значимость.

Практическое значение исследования заключается и в том, что его результаты могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права, истории государства и права России в высших и средних учебных заведениях, послужат основой для специальных курсов по государственному строительству Хабаровского края как одного из субъектов Российского федеративного государства.

Как совершенно справедливо отмечает А. Елаев «При преподавании указанной отрасли, – (Конституционное право субъектов РФ, Б.Х.), – отдельно от конституционного права России и муниципального права в сознании студентов будут строго различаться три отрасли публичного права – федеральное конституционное право – конституционное право субъекта – муниципальное право, каждая со своим предметом регулирования при единстве императивного метода»72.

Внесение в Конституцию РФ 01.07.2020 г. поправок и дополнений означает начало нового отсчёта истории строительства российской государственности. Новая редакция Конституции РФ, зафиксировав ориентиры и ценности дальнейшего развития России как суверенного государства, закрепила за Россией право на свой собственный путь развития. Конституция повышает ответственность за положение дел в стране, прежде всего всех граждан и заставляет думать о смыслах: зачем нам нужна семья, зачем нерушимость границ, зачем разделение властей, зачем развивать технологии и т. д.

Ответы на эти вопросы должны искать преимущественно законодатели (федеральные и региональные), что в свою очередь ставит перед ними необходимость осмысления достигнутого за 27 лет в области государственного строительства как в целом по России, так и в субъектах РФ, что в свою очередь приведёт к изменению значительной части правового поля73. Именно в помощь хабаровским законодателям провести анализ достигнутого и наметить перспективы дальнейшего законотворческого процесса, и подготовлено новое издание книги. В этом также заключается практическое значение данного исследования.

Объектом монографического исследования являются складывающиеся в Российской Федерации и, конкретно в Хабаровском крае, общественные отношения, связанные с осуществлением народовластия посредством организации и деятельности, новых по своему статусу, органов государственной власти края (Законодательной Думы Хабаровского края, Правительства Хабаровского края возглавляемого высшим должностным лицом края – Губернатором Хабаровского края), регламентации организации и проведения выборов на территории края и установления дополнительных, региональных, гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Предмет исследования составляет совокупность правовых норм, регламентирующих процесс формирования и функционирования органов государственной власти субъектов РФ включённых в состав ДФО и конкретно Хабаровского края.

Целью исследования является научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон осуществления государственного строительства в субъектах РФ; истории выравнивания статуса краёв, областей,… до уровня равноправного субъекта РФ на примере Хабаровского края.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:

– рассмотреть историю реформирования краёв, областей,… из административно-территориальных единиц в составе РСФСР, в равноправных субъектов РФ, включённых в состав ДФО, учитывая, что в округе сформированы практически все типы субъектов РФ: республики, края, области, автономная область, автономный округ, закреплённые в качестве субъектов Федерации в Конституции РФ 1993 г.;

– исследовать сущность и специфику понятия и правового статуса органов государственной власти Хабаровского края исходя из его нового статуса – равноправного субъекта РФ, основы регионального избирательного права, историю и механизм формирования органов МСУ в муниципальных образованиях Хабаровского края;

– осмыслить конституционные основы организации и деятельности новых органов государственной власти в субъектах РФ и их интерпретацию в федеральных законах, Уставе Хабаровского края и законах края;

– проанализировать порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ, их взаимоотношения с населением, регламентацию региональных прав и свобод, на примере Хабаровского края;

– изучить нормы современного российского права, регламентирующие основы компе-тенции органов государственной власти субъектов РФ, включая накопленный в ДФО и Хабаровском крае компонент нормативного юридического обеспечения их деятельности;

– исследовать организационную структуру и возможности оптимизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

– раскрыть особенности применения ответственности и реализации гарантий деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

– сформулировать понятие государственного права Хабаровского края;

– обосновать конкретные научно-практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования формирования и деятельности органов государственной власти Хабаровского края с целью обеспечения максимально полной реализации народовластия как конституционной основы современного российского государства.

При проведении исследования использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который дал возможность исследовать наличную модель органов власти субъектов Федерации с позиций целостного публично-правового явления. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства различных компонентов исследуемых государственно- и политико-правовых явлений. Функциональный подход был ориентирован на изучение отраслевого, межотраслевого и территориального аспектов деятельности региональных органов государственной власти. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, а прогностический метод – для определения тенденций развития законодательства, регламентирующего вопросы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Нормативную основу монографического исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, ряда министерств и ведомств, решения Конституционного и Верховного судов РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ.

Приложенный к работе список литературы использовавшейся для анализа обозначенных проблем показывает, что источниковую базу исследования составили, прежде всего, обширный круг федеральных и региональных нормативных правовых актов, архивные документы, воспоминания участников событий, научная, учебная и справочная литература, материалы научно-практических конференций, дающие в купе объективную реконструкцию политического процесса за счёт документально-хроникальных приёмов, обеспечивших восстановление последовательности событий.

Большỳю часть источниковой базы составляют исследования историко-правового характера, где рассматриваются вопросы формирования и развития государственности субъектов РФ в новых политических условиях74.

Вместе с тем, обзор научной литературы проведённый как в изданных ранее учебных пособиях, так и в данном исследовании показывает, что проблема государственного права субъектов РФ не нашла своего достаточного изучения и нуждается в дальнейшей разработке.

В постсоветский период развития России в отечественной науке государствоведения господствует институциональный подход к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные учёные75, что позволило им выделить следующие институциональные подгруппы норм государственного права субъектов РФ:

– нормы, регулирующие правовое положение народов проживающих в субъектах РФ, в том числе, закрепляющие статус уполномоченного по правам человека, по правам детей и т.д.;

– нормы, закрепляющие территориальное устройство субъектов РФ;

– нормы, регулирующие статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

– нормы, регулирующие государственное управление в субъектах РФ;

– избирательное и референдумное право субъектов Федерации;

– конституционное и мировое судебное право субъектов РФ;

– нормы, регулирующие региональное местное самоуправление76.

Всестороннее раскрытие этих отношений предполагает разнообразие подходов к их выявлению и изучению. Именно в совокупности изложенных выше норм государственного права субъектов РФ автор данного издания и постарался построить его содержание.

Эмпирическую базу исследования составляют практика деятельности органов государственной власти субъектов РФ, опыт функционирования Законодательной Думы Хабаровского края, краевого Правительства, их аппаратов, судебная практика, материалы статистики, личный опыт законотворческой и экспертной работы автора.

Рассматривая категории «законодательство», «законотворчество», «государственное право», «субъектный состав федерации», «статус субъекта федерации», «структура устава субъекта РФ», «региональное управление» автор данного исследования в контексте проводимого анализа развития российского федерализма, регионального конституционного (уставного) нормотворчества и законотворчества, опирался на исследования признанных специалистов в области истории и теории государственного права, сравнительного правоведения субъектов РФ: С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, А. Ф. Аяцкого, Л. Ф. Болтенковой, Н.А Власенко, Г. И. Денисова, С. Д. Князева, И. А. Конюховой (Умновой), Т. П. Коржихиной, Э.Г Липатова, С. В. Нарутто, А. С. Пиголкина, В. М. Сырых, Е. С. Шугриной и др.

Изучение истории немыслимо без привлечения документального материала. Издание пополнено архивными данными (второе издание вводит в оборот большой массив новых архивных документов и новейших изысканий российских учёных, проведённых в период с 2018 по 2021 гг. по вопросу государственного права субъектов РФ), таблицами, схемами, фотографиями, ряд которых взяты из личного архива Б. Г. Хачатуряна, воспоминаниями участников уставного процесса, позволяющими более развёрнуто раскрыть особенности государственного устройства, уставного правотворчества и законотворчества одного из субъектов РФ – Хабаровского края.

Принимая во внимание относительную молодость реального федерализма в России, необходимо учитывать опыт и зарубежных исследователей. Здесь, прежде всего, необходимо отметить работы основоположников американского федерализма: А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея77, а также А. де Токвилла, Д. Сен, М. Беньямина, Д. Елазара, Р. Шлезингера, В. Острома и др.

Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первый опыт исследования вопросов развития и становления российской региональной государственности, осмысления и анализа государственно-правового статуса субъекта РФ, на примере Хабаровского края, который имеет особое значение для обеспечения геополитических интересов России на Азиатско-Тихоокеанском пространстве.

В монографии впервые рассмотрена история формирования органов государственной власти, в субъектах РФ включённых в состав ДФО, с момента освоения Россией этих территорий, правовая регламентация механизма перевода административно-территориальных единиц (краёв, областей,…) в составе РСФСР в равноправных субъектов РФ; раскрыты основные элементы их конституционно-правового статуса; сформулировано авторское понятие государственного права субъекта РФ; обоснованы некоторые практические рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование регионального уставного нормотворчества и законотворчества на современном этапе развития Российской Федерации.

Апробация результатов исследования проводилась автором в ходе работы депутатом Хабаровской краевой Думы, начальником отдела Главного управления Минюста России по ДФО по экспертизе нормативных правовых актов и регистрации уставов муниципальных образований дальневосточных субъектов РФ, преподавания учебных дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Государственное право субъектов Российской Федерации» в ВУЗ и СУЗ, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих дальневосточных субъектов РФ.

В заключение хотелось бы отметить, что, затрагивая те или иные проблемы государственного строительства в одном из субъектов РФ – Хабаровском крае, автор настоящего исследования не стремился раскрыть их все и не претендовал на исключительность своих взглядов и выводов. Перед собой он ставил иные задачи – приоткрыть страницу истории данной проблематики, сфокусировать внимание читателя на ряде существующих проблем регионального государственного строительства и прежде всего уставного нормотворчества субъектов РФ, познакомить с ними заинтересованных читателей и, сформулировав выводы и предложения по их решению, предложить «дорожную карту» развития гражданского общества и формирования на его базе правового государства в субъектах РФ через конкретные законотворческие инициативы.

По нашему мнению этой книгой обязательно будут пользоваться. Даже те, кто станет её ругать или демонстративно игнорировать. Потому как другой такой просто нет, да и написать её больше некому, во всяком случае, пока. Честному же исследователю поднятых проблем, пожелавшему разобраться в истории реформирования одного из субъектов РФ в 1990 – 2020 гг. и при этом не ознакомившегося с данным изданием, будет сделать это, на наш взгляд, очень проблематично. Будет ли автор её дальше обновлять – покажет время.

Структура монографии «Государственное право Хабаровского края» отражает логику, цель и задачи исследования и обусловлена хронологическим принципом изложения материала, который опирается на периодизацию истории государственного строительства Хабаровского края как равноправного субъекта РФ, разработанную и обоснованную автором и состоит из введения, семи глав, заключения, глоссария, а также списка нормативных правовых актов и библиографии, одного приложения.

Хабаровск – Сочи Б. Г. Хачатурян

25.05.2021 г.