Читать книгу Reclamaciones económico-administrativas - Clemente Checa González - Страница 51

La vía económico-administrativa no es más que una réplica de la administrativa ordinaria, con la que guarda también el paralelismo de ser un presupuesto de impugnación procesal.

Por esta razón es necesario apurarla de forma previa para poder acudir a la vía contencioso administrativa, única jurisdicción que tiene encomendado y asignado el control judicial de la actividad administrativa de los entes públicos en todas sus esferas y manifestaciones.

En suma, el sistema impugnatorio de los actos de gestión es doble: con carácter obligatorio, el de la reclamación económico administrativa y, con carácter potestativo y previo, el del recurso de reposición, por lo que si sólo se hace uso de este último, resulta obvio que, contra la desestimación presunta por silencio o expresa, debe promoverse, no directamente el recurso contencioso-administrativo, sino, de un modo obligatorio y antes de acudir a la vía jurisdiccional, la reclamación económico-administrativa.

Con carácter general debe precisarse, tal como acertadamente se pone de relieve por la STS de 29 de septiembre de 2014 (RJ 2014, 4502), Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 1014/2013, que «la LGT distingue entre las competencias en materia de liquidación ("gestión", en la terminología de la Ley de 1963, "aplicación de los tributos", en la de 2003) y de revisión, atribuyéndolas a instancias administrativas diferentes. Se trata de un principio nuclear de nuestro sistema tributario que debe presidir cualquier interpretación que se haga de las normas reguladoras de la materia. De modo que hay que eludir todo entendimiento que atribuya a los tribunales económico administrativos competencias en materia de liquidación, más allá de las que sean consecuencia obligada de su tarea de revisar el acto tributario reclamado».

La vía administrativa previa a la jurisdiccional contencioso-administrativa ha sido, en materia económico administrativa, fundamentalmente tributaria, el recurso de reposición previo y potestativo, y las reclamaciones económico-administrativas, pertenecientes al orden de reclamaciones de la Hacienda Pública, éstas de obligada interposición, como requisito procesal para la admisión del recurso contencioso-administrativo.

Así se ha declarado por el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias, pudiendo citarse, entre otras muchas, las de 1 de febrero de 1993 (RJ 1993, 592), Recurso núm. 3650/1990; 10 de marzo de 1993(RJ 1993, 193), Recurso núm. 296/1988; 28 de abril de 1995 (RJ 1995, 3338), Recurso núm. 587/1992; 8 de marzo de 1997 (RJ 1997, 5888), Recurso de Apelación núm. 5236/1991; 7 de mayo de 1997 (RJ 1997, 6173), Recurso de Apelación núm. 6301/1991; 17 de mayo de 1997 (RJ 1997, 4804), Recurso de Apelación núm. 9979/1991, 12 de junio de 1997 (RJ 1997, 5907), Recurso de Apelación núm. 10483/1991; 25 de junio de 1997 (RJ 1997, 5657), Recurso de Apelación núm. 4241/1992; 28 de junio de 1999 (RJ 1999, 6369), Recurso de Casación núm. 4875/1993; 8 de mayo de 2001 (RJ 2001, 6710), Recurso de Casación núm. 1214/1996; 14 de mayo de 2001 (RJ 2001, 3753), Recurso de Casación núm. 787/1996; 31 de octubre de 2001 (RJ 2001, 9912), Recurso de Casación núm. 3268/1996, y 17 de septiembre de 2003 (RJ 2003, 7369), Recurso de Casación núm. 5593/1998, en las que se declaró que para que los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa puedan examinar la pretensión deducida se precisa la existencia previa de una resolución “definitiva” de la Administración (en la que la misma haya pronunciado la última palabra), dictada, precisamente, dentro del marco procedimental en que dicha resolución haya tenido que adoptarse de acuerdo con la normativa reguladora del caso, siendo dicho marco el económico administrativo.

En la misma línea, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (RJ 2010, 8618), Recurso de Casación núm. 4326/2007, y de 23 de abril de 2012 (RJ 2012, 6042), Recurso de Casación núm. 5017/2009, se afirmó que no cabe olvidar que la reclamación económico-administrativa contra actos de naturaleza tributaria (cuya resolución compete a los Tribunales Económico-Administrativos, que, pese a su denominación, son auténticos órganos administrativos integrados por funcionarios públicos) constituye una vía administrativa previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo (en rigor, una carga procesal del demandante cuya indiscutible legitimidad constitucional ha sido recordada por el Tribunal Constitucional de manera reiterada. Véanse, entre otras, sus Sentencias 217/1991, de 14 de noviembre (RTC 1991, 217), FJ 5; 108/2000, de 5 de mayo (RTC 2000, 108), FJ 4; 12/2003, de 28 de enero (RTC 2003, 12), FJ 5; y 275/2005, de 7 de noviembre (RTC 2005, 275), FJ 4.

Véanse también, por ejemplo, en idéntico sentido la STSJ de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears de 30 de abril de 1996 (JT 1996, 496), Recurso núm. 1537/1994, la STSJ de la Región de Murcia de 11 de octubre de 2000 (JUR 2000, 274958), Recurso núm. 1839/1997 y las SSTSJ de Cataluña de 13 de diciembre de 2011 (JUR 2012, 33875), Recurso núm. 786/2008, y 13 de diciembre de 2013 (JUR 2014, 92476), Recurso contencioso-administrativo núm. 987/2010. En concreto, en la primera de estas sentencias se afirmó:

«Como bien acierta en apuntar la abogacía del Estado, un acto de gestión recaudatoria se agota con la interposición de la reclamación económico-administrativa; lo que aquí no se ha producido. En esta línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 18 mayo 1993 (RJ 1993, 3625), en análisis de si existía la posibilidad de optar por una reposición o una reclamación, significo: "De lo único que puede prescindirse es del recurso de reposición al ser claramente potestativo, acudiendo directamente a la reclamación económico-administrativa, pero en ningún caso de ésta cuando el carácter perceptivo viene impuesto por el artículo 2 del Reglamento de Procedimiento de tales reclamaciones aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 agosto, en materias de gestión, inspección y recaudación de los tributos,... Reconocida así la preceptividad de la reclamación económico-administrativa previa a la interposición del recurso jurisdiccional en la materia objeto de este proceso, la consecuencia obligada es que si se omite este requisito esencial, no puede entenderse agotada la vía administrativa y el recurso contencioso resulta inadmisible mientras subsista el óbice de procedibilidad recogido en el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción". Esta misma sentencia recogía el criterio de la también del mismo Alto Tribunal de 9 octubre 1990 (RJ 1990, 8285), que concluía: "... si ese acto del órgano competente que no conoció, debiendo conocer, no se ha producido, el acto administrativo no agota la vía administrativa, cerrando el paso a la intervención de la vía jurisdiccional"».

El hecho de que resulte obligado agotar la vía económico-administrativa para poder acudir ante los verdaderos y propios Tribunales es criticable –sin dejar de reconocer que puede suponer un filtro eficaz para disminuir el número de casos que pasan a conocimiento de los Tribunales judiciales, sobrecargados en su actividad– por ser posiblemente atentatorio contra el principio de tutela judicial efectiva.

Así ha sido puesto de manifiesto por la práctica generalidad de la doctrina, que, por ello, ha postulado la conversión de los recursos económico-administrativos en simplemente facultativos, en la idea de que así se perfeccionaría el sistema de garantías, al tener la Administración que desarrollar un sistema orgánico de estudio y resolución de recursos de forma técnica y objetiva, que sea para los ciudadanos una verdadera atracción y no una mera carga formal, idea que también fue defendida en el Informe de la Asociación Española de Asesores Fiscales al Anteproyecto de Ley General Tributaria, de 31 de marzo de 2003.

Esta alternativa, que considero acertada, no es, sin embargo, la seguida en la LGT, que a lo más que se limita, en este aspecto, recogiendo lo que ya se indicó por el art. 37 de la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, es a señalar, en el apartado 6 de su art. 229, según la redacción dada a este precepto por la Ley 34/2015, de 21 de septiembre, que cuando la resolución de las reclamaciones económico-administrativas sea susceptible de recurso de alzada ordinario ante el TEAC, la reclamación podrá interponerse directamente ante este órgano, supuesto en el que la tramitación corresponderá a la Secretaría del TEAR, TEAL o del órgano económico-administrativo de la Comunidad Autónoma o de la Ciudad con Estatuto de Autonomía, sin perjuicio de las actuaciones complementarias de tramitación que decida llevar a cabo el TEAC y salvo que el interesado solicite que la puesta de manifiesto tenga lugar ante el TEAC, en cuyo caso, la tramitación seguirá en este órgano. Véanse sobre esta cuestión las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2011 (RJ 2012, 2168), Recurso de Casación 3685/09, 14 de noviembre de 2011 (RJ 2012, 2167), Recurso de Casación 3882/09 y 16 de abril de 2012 (RJ 2012, 4962), Recurso de Casación núm. 846/2010 en la que se declaró:

«El recurso de alzada ordinario es obligatorio para agotar la vía económico-administrativa previa si, habiendo cuantía para que conozca en segunda instancia el TEAC, el interesado no acude directamente a este órgano administrativo tributario revisor y se dirige primero ante el TEAR.

Permite el apartado 1.b) del art. 229 de la LGT de 2003 que, pudiendo presentarse la reclamación en primera instancia ante el TEAR o TEAL correspondiente, la reclamación se interponga directamente ante el TEAC, habilitando la posibilidad de saltarse la primera instancia. Expresamente lo decía el apartado 4 del citado art. 229, en su redacción aplicable ratione temporis: "[c]uando la resolución de las reclamaciones económico-administrativas sea susceptible de recurso de alzada ordinario ante el TEAC, la reclamación podrá interponerse directamente ante este órgano".

Pero ningún precepto legal o reglamentario habilita, ni habilitaba, para evitarse la segunda instancia ante el TEAC, una vez que se acude en primera instancia ante el Tribunal Regional o Local, si se quiere agotar la vía administrativa previa.

Lo hemos dejamos escrito en las sentencias de 14 de noviembre de 2011 (casaciones 3685/09 (RJ 2012, 2168) y 3882/09 (RJ 2012, 2167)) como sigue: "[l]os interesados podían y pueden optar por acudir directamente al TEAC, evitándose la primera instancia, pero no les cabía ni les cabe dirigirse únicamente al TEAR si la cuantía del asunto hacía preceptiva la alzada" (FJ 2º). No es ocioso recordar además que, como dijimos en una de ellas, "el principio pro actione no puede convertir en potestativa una vía de recurso legalmente obligatoria, como era en el presente caso la alzada ante el TEAC, a la vista de la cuantía de la reclamación interpuesta en primera instancia" [sentencia de 14 de noviembre de 2011 (RJ 2012, 2167) (casación 3882/09, FJ 3º)]».

El hecho de otorgar a la Administración la posibilidad de revisar su decisión antes de acudir a los Tribunales, posibilidad que en teoría podría reputarse acertada, en la práctica, sin embargo, es negativa, porque implica, en definitiva, un alejamiento temporal del acceso a la verdadera justicia, a la justicia independiente e imparcial que sólo pueden dispensar, por lo ya antes expuesto, los Tribunales de lo contencioso, con todo lo cual, en suma, se podría propiciar con esta forma de proceder un atentado al principio de tutela judicial efectiva consagrado en referido art. 24 de la Constitución, una de cuyas vertientes es, indudablemente, la consistente en el derecho a obtener una resolución sin dilaciones indebidas.

Y, ciertamente, el hecho de que haya que transitar de modo forzoso por la vía administrativa previa antes de poder entrar en el ámbito jurisdiccional produce una demora, una dilación, que se viene a añadir a la que ya de por sí se va a generar en el seno del proceso jurisdiccional, tradicionalmente lento y moroso, con lo que el ciudadano ve como en la inmensa mayoría de las ocasiones sus litigios en materia tributaria se eternizan en el tiempo.

Ello no obstante, debe indicarse que el Tribunal Constitucional ha declarado en diversas ocasiones que la carga procesal del demandante que supone la vía administrativa previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo (categoría a la que responde la reclamación económico-administrativa contra actos de naturaleza tributaria) presenta una indiscutible legitimidad constitucional, lo cual, a mi juicio es sorprendente, al menor por la rotundidad con la que se afirma este extremo, reconociendo, como se reconoce, que sí supone una dificultad en el acceso a la jurisdicción ordinaria.

Véanse, entre otras, sus Sentencias 217/1991, de 14 de noviembre (RTC 1991, 217), Recurso de Amparo núm. 1850/1988; 108/2000, de 5 de mayo (RTC 2000, 108), Recurso de Amparo núm. 4061/1995; 12/2003, de 28 de enero (RTC 2003, 12), Recurso de Amparo núm. 945/1999; y 275/2005, de 7 de noviembre (RTC 2005, 275), Recurso de Amparo núm. 5704/2000, en la que se declaró:

«(...) debemos partir en nuestro enjuiciamiento de la doctrina sentada por este Tribunal en relación con la exigencia de la reclamación administrativa previa a la vía judicial, doctrina conforme a la cual este requisito procesal, en rigor carga procesal del demandante, resulta compatible con el art. 24.1 de la Constitución, pues, pese a tratarse de una dificultad en el acceso a la jurisdicción ordinaria, que además en ningún caso se ve impedida, se justifica, esencialmente, en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas en el ordenamiento constitucional, por la finalidad que persigue ese presupuesto procesal, que permite poner en conocimiento de la propia Administración el contenido y fundamento de la pretensión, dándole la oportunidad de resolver directamente el litigio, evitando así acceder a la vía judicial y descargando por ello al recurrente de los costes derivados de acudir al proceso para obtener la satisfacción de su pretensión».

Debe tenerse presente, en todo caso, que si bien el Tribunal Constitucional viene aceptando generalmente esta regla de la necesidad de agotar la vía administrativa para poder acudir a los auténticos Tribunales, los contencioso-administrativos, en otras ocasiones, por ejemplo, en sus Sentencias 191/1993, de 14 de junio (RTC 1993, 191), y, sobre todo, 122/1993, de 19 de abril (RTC 1993, 122), ha introducido matizaciones a ésta en el sentido de que el examen de este requisito de la reclamación administrativa previa debe examinarse con un criterio pro actione, para así «no impedir la cognición del fondo de un asunto sobre la base de meros formalismos o de entendimientos no razonables de las normas procesales».

Este principio proscribe las decisiones de inadmisión, o de no pronunciamiento, que, por su rigorismo, su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, pongan de manifiesto una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión, o de no pronunciamiento, preservan y los intereses que sacrifican.

Sobre esta cuestión el Tribunal Constitucional viene señalando de forma reiterada que el control constitucional de las decisiones de inadmisión o de no pronunciamiento sobre el fondo ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia aquí de citado principio, que es de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, y que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso eliminen u obstaculicen de manera injustificada el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida.

Véanse, entre otras muchas, las Sentencias de este Órgano 36/1997, de 25 de febrero (RTC 1997, 36), Recurso de Amparo núm. 3390/1994; 8/1998, de 13 de enero (RTC 1998, 8), Recurso de Amparo núm. 3344/1995; 38/1998, de 17 de febrero (RTC 1998, 38), Recurso de Amparo núm. 3861/1994; 63/1999, de 26 de abril (RTC 1999, 63), Recurso de Amparo núm. 554/1994;157/1999, de 14 de septiembre (RTC 1999, 157), Recurso de Amparo núm. 813/1997; 158/2000, de 12 de junio (RTC 2000, 158), Recurso de Amparo núm. 3063/1997; 10/2001, de 29 de enero (RTC 2001, 10), Recurso de Amparo núm. 1350/1996;160/2001, de 5 de julio (RTC 2001, 160), Recurso de Amparo núm. 2789/1996;27/2003, de 10 de febrero (RTC 2003, 27), Recurso de Amparo núm. 5375/2000;177/2003, de 13 de octubre (RTC 2003, 177), Recurso de Amparo núm. 2805/1999;3/2004, de 14 de enero (RTC 2004, 3), Recurso de Amparo núm. 4883/2000;203/2004, de 16 de noviembre (RTC 2004, 203), Recurso de Amparo núm. 2689/2002;44/2005, de 28 de febrero (RTC 2005, 44), Recurso de Amparo núm. 820/2003; 79/2005, de 2 de abril (RTC 2005, 79), Recurso de Amparo núm. 7121/2002; 133/2005, de 23 de mayo (RTC 2005, 133), Recurso de Amparo núm. 3480/2002; 26/2008, de 11 de febrero (RTC 2008, 26), Recurso de Amparo núm. 7782/2004, y 75/2008, de 23 de junio (RTC 2008, 75), Recurso de Amparo núm. 5260/2006.

En esta misma línea se ha pronunciado asimismo el Tribunal Supremo, constituyendo buena muestra de ello, por citar sólo algunas de las más recientes, sus Sentencias:

De 22 de enero de 2014 (RJ 2014, 1271), Recurso de Casación núm. 3548/2008, en la que se indicó que el principio pro actione inherente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva impone analizar los obstáculos procesales con un criterio de proporcionalidad que ponga en relación la entidad del defecto advertido con el alcance de la sanción derivada del mismo.

De 23 de enero de 2014 (RJ 2014, 1847), Recurso de Casación núm. 6929/2010, en la que se afirmó que este principio, que opera en la fase inicial del proceso, por lo que la inadmisión de los recursos resulta constitucionalmente admisible si se acuerda de forma razonada y motivada, con base en la aplicación de una causa legal interpretada de forma no rigorista, sin incurrir en su apreciación en error patente o en arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.

De 27 de enero de 2014 (RJ 2014, 679), Recurso de Casación núm. 4362/2012; 29 de enero de 2014 (RJ 2014, 699), Recurso de Casación núm. 384/2012, y 6 de febrero de 2014 (RJ 2014, 1064), Recurso de Casación núm. 602/2013, en las que se manifestó que el principio pro actione:

«(...) comporta obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre la revisión deducida de la resolución judicial. Este derecho fundamental impone al juez o tribunal que realice una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales de admisión del recurso de casación, que es de naturaleza extraordinaria, y está sometido –según se recuerda– a rigurosos requisitos, incluso de naturaleza formal, que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal, o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso casacional, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de una causa legal, basada en la aplicación de un precepto concreto de la ley procesal, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental de tutela, adoptada en la observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales».

Y de 5 de febrero de 2014 (RJ 2014, 733), Recurso de Casación núm. 2617/2011, en la que se indicó que el examen de la prescripción de la acción debe realizarse desde la óptica del principio pro actione o del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y por ello descartando una interpretación y aplicación legal rigorista o excesivamente formalista que no guarde la debida proporcionalidad entre el defecto cometido y las consecuencias que acarrea.

En todo caso, como se declaró por la STS de 24 de enero de 2014 (RJ 2014, 1003), Recurso de Casación núm. 2402/2011, hay que tener presente que este principio pro actione «bajo el que deben interpretarse las situaciones relacionadas con el acceso a la jurisdicción, tiene como límite las previsiones de las normas procesales, de manera que el criterio antiformalista no puede conducir a prescindir de los requisitos que se establecen en las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes (STC 64/1992, de 29 de abril (RTC 1992, 64), FJ 3º), sin que pueda alegar indefensión quien se coloca a sí mismo en tal situación o quien no hubiere quedado indefenso de haber actuado con la diligencia razonablemente exigible (por todas, SSTC 235/1993, de 12 de julio (RTC 1993, 235), FJ 2 º; y 172/2000, de 26 de junio (RTC 2000, 172), FJ 2º)».

Una buena exposición de esta doctrina se contiene en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de enero de 2014 (JUR 2014, 38153), Recurso contencioso-administrativo núm. 166/2011, en la que se declaró:

«Es reiterada la doctrina constitucional según la cual "el derecho a la tutela judicial efectiva consagra el derecho fundamental a que un Tribunal resuelva en el fondo las controversias de derechos e intereses legítimos planteadas ante él, salvo que lo impida una causa de inadmisión fundada en un precepto expreso de una Ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho. De esta manera, configura el "núcleo" de este derecho fundamental "el derecho de acceso a la jurisdicción", en el cual, el principio pro actione despliega su máxima eficacia, exigiendo "que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad" (STC 24/2003, de 10 de febrero (RTC 2003, 24), FJ 3). Cierto es que el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva al ser un derecho prestacional de configuración legal, está supeditado a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal, por lo que también se satisface aquel derecho cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley (SSTC 48/1998, de 2 de marzo (RTC 1998, 48), FJ 3; 252/2000, de 30 de octubre (RTC 2000, 252), FJ 2; 60/2002, de 11 de marzo (RTC 2002, 60), FJ 3; 77/2002, de 8 de abril (RTC 2002, 77), FJ 3; y 143/2002, de 17 de junio (RTC 2002, 143), FJ 2). Pero igual de cierto es que las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles sólo cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental (por todas, SSTC 3/2001, de 15 de enero (RTC 2001, 3), FJ 5; 78/2002, de 8 de abril (RTC 2002, 78), FJ 2; y 203/2002, de 28 de octubre (RTC 2002, 203), FJ 3)».

Véanse también, por citar algunas de las más recientes, sobre el alcance y contenido de este principio pro actione, las SSTS de 2 de marzo de 2016 (JUR 2016, 59014)), Recurso de Casación núm. 250/2015, 9 de marzo de 2016 (JUR 2016, 59054), Recurso de Casación núm. 646/2015, 15 de marzo de 2016 (JUR 2016, 61617), Recurso de Casación núm. 3968/2013, 4 de abril de 2016 (JUR 2016, 71927), Recurso de Casación núm. 811/2014, y 5 de abril de 2016 (JUR 2016, 75827), Recurso de Casación núm. 963/2015; y las SSAN de 29 de febrero de 2016 (JUR 2016, 72709), Recurso contencioso-administrativo núm. 629/2015, y 14 de marzo de 2016 (JUR 2016, 72858), Recurso contencioso-administrativo núm. 174/2015.