Читать книгу Reclamaciones económico-administrativas - Clemente Checa González - Страница 55

En la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, por la que se modificó la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre de 1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas, se reformó el art. 19 de esta última, que pasó a disponer, en su apartado 1, que la aplicación de los tributos y la potestad sancionadora respecto a sus propios tributos corresponderá a la Comunidad Autónoma, la cual dispondrá de plenas atribuciones para la ejecución y organización de dichas tareas, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse con la Administración Tributaria del Estado, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo, y lo propio se ha hecho en relación con el art. 20 de la LOFCA, que en su nueva redacción, también fruto de referida Ley Orgánica 3/2009, señala que el conocimiento de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados por las Comunidades Autónomas y por las Ciudades con Estatuto de Autonomía en relación con sus tributos propios corresponderá a sus propios órganos económico-administrativos. Y ello es así, inclusive, en el supuesto de que tales órganos propios no hubiesen sido creados. Si así ocurriese no por ello la competencia para resolver sobre los tributos propios de las Comunidades Autónomas se residenciaría en los Tribunales Económico-Administrativos, sino que la misma la ostentaría directamente el correspondiente Consejero titular de la materia de Hacienda en dichos territorios.

Así se ha declarado, por ejemplo, siguiendo lo que se había afirmado en la STS de 20 de junio de 1991 (RJ 1991, 4891), Recurso núm. 1089/1988, por, entre otras, las Sentencias del TSJ de las Islas Canarias (Las Palmas) de 28 de febrero de 2000 (JT 2000, 585), Recurso núm. 2430/1996, y del TSJ de las Islas Canarias (Santa Cruz de Tenerife) de 29 de mayo de 2000 (JT 2000, 1659), Recurso núm. 590/1997, afirmándose en la primera de estas Sentencias del Tribunal canario lo siguiente:

«(...) debe traerse a colación lo dispuesto en el art. 62 de la Ley 20/1991, de 7 de junio de Régimen Económico Fiscal de Canarias, que establece que la gestión, liquidación, recaudación e inspección del impuesto general indirecto canario, así como la revisión de los actos dictados en aplicación del mismo, corresponderá a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Canarias. Dada la claridad con que se pronuncia el citado precepto, debe concluirse que las reclamaciones en relación con el impuesto general indirecto canario no pueden ser conocidas por el TEAR sino por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma, planteándose sin embargo el problema de que tales órganos no han sido aún configurados, lo que sin embargo no se traduce en modo alguno en que la repetida competencia pase al Tribunal Económico-Administrativo, recayendo provisionalmente en el Consejero de Hacienda tal responsabilidad».

Respecto a esta cuestión la reforma de la LOFCA no aporta nada nuevo, ya que este mismo régimen era el que estaba en vigor con anterioridad a la promulgación de susodicha Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre.

Considero desacertado que se siga manteniendo en la nueva redacción de este art. 20 de la LOFCA la existencia de órganos económico-administrativos específicos de las Comunidades Autónomas para resolver las controversias que se susciten en relación con sus tributos propios, ya que seguir manteniendo la pervivencia de estos órganos, y la necesidad de agotar la vía económico-administrativa para poder acudir ante los verdaderos y propios Tribunales, que son sólo los de la jurisdicción contencioso-administrativa, es muy posible que atente, como en un epígrafe precedente puse de manifiesto, contra los principios de tutela judicial efectiva y de establecimiento de un proceso sin dilaciones indebidas recogidos en el art. 24 de la Constitución; pero lo cierto es que este régimen sigue siendo el único que contempla la vigente LGT, y el que asimismo se mantiene en los Estatutos de Autonomía.

En todas las recientes reformas de los mismos se contempla la existencia de órganos económico-administrativos propios para efectuar la revisión en vía administrativa de las reclamaciones que los obligados tributarios puedan interponer contra los tributos propios regionales.

Así, en la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, de EA Comunitat Valenciana, el art. 75 de aquélla ha añadido un nuevo art. 69 a esta última, en cuyo apartado 4 se indica que los órganos económico-administrativos propios conocerán de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados por la administración tributaria autonómica cuando se trate de tributos propios.

Y, en la misma línea, nos encontramos con los arts. 205 de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del EA Cataluña; 134 de la LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del EA Illes Balears; 182 de la LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del EA Andalucía; 106.3 de la LO 5/2007, de 20 de abril, de Reforma del EA Aragón; y 86.1 de la LO 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del EA Castilla y León; y 83 de la LO 1/2011, de 28 de enero, de Reforma del EA Extremadura.

Por todo ello no parece, en consecuencia, que la propuesta de eliminación de estos órganos económico-administrativos pueda tener el más mínimo viso de fructificar en los momentos presentes.

Sí existen cambios, sin embargo, en la nueva redacción dada a la LOFCA en lo concerniente a los tributos cedidos por el Estado a las Comunidades Autónomas.

Respecto a éstos el régimen era, de acuerdo con lo señalado por el art. 20.1 de la LOFCA el de que el conocimiento de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados en materia tributaria corresponde a los órganos económico-administrativos del Estado cuando se trate de dichos tributos, y lo propio se señalaba por el art. 51.3 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, reguladora de las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía.

Así se declaró por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 192/2000, de 13 de julio (RTC 2000, 192), cuya doctrina se aplicó en, por ejemplo, las SSTSJ de Extremadura de 23 de octubre de 2002 (JT 2002, 1759), Recurso núm. 1041/1999, y 23 de octubre de 2002 (JT 2002, 1690), Recurso núm. 79/2000, en las que se indicó:

«(...) declara el Pleno del Tribunal Constitucional que el conocimiento de las reclamaciones en materia de tributos cedidos es competencia de los órganos económico-administrativos estatales, como establecía el art. 20 de la ya mencionada Ley Orgánica de Financiación y que esa atribución competencial no es contraria a la autonomía financiera que garantiza el art. 157 de la Constitución a las Comunidades Autónomas; se concluye que asignar la competencia para conocer de esas reclamaciones al órgano autonómico sería contraria al bloque de constitucionalidad que configura la Ley (ordinaria u orgánica) en orden a la financiación de las Comunidades Autónomas, que en nada se ve afectada por esa atribución competencial. A la vista de ello concluye el Tribunal de Garantías que la competencia realizada en esa disposición adicional quinta sobre la gestión de tributos cedidos al órgano económico-administrativo autonómico es contraria a la Constitución y, por ello, nula de pleno derecho; eficacia que ha de trascender al caso de autos viciando de nulidad absoluta la resolución impugnada».

Esta regulación, en la que –a salvo del recurso de reposición, cuya competencia está en manos de las Comunidades Autónomas en buena parte de los casos– las facultades revisoras en vía económico-administrativa correspondían, en exclusiva, a órganos estatales, originaba notables distorsiones y disfunciones tanto para las Administraciones de las Comunidades Autónomas, que veían con ello reducida su autonomía, como para la Administración del Estado, a la que se obligaba a soportar el coste de la creación y mantenimiento de los órganos económico-administrativos.

Por ello constituye un avance lo dispuesto en la nueva redacción del art. 20 de la LOFCA dada por referida Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, ya que en el apartados dos de dicho precepto se señala que:

«Cuando así se establezca en la correspondiente Ley del Estado, y en relación con los tributos estatales, la competencia para el ejercicio de la función revisora en vía administrativa de los actos dictados por las Comunidades Autónomas y por las ciudades con Estatuto de Autonomía podrá corresponder a las mismas, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse con la Administración tributaria del Estado».

Se permite ya, pues, que la revisión en vía económico-administrativa se pueda realizar, respecto a determinados tributos estatales cedidos a las Comunidades Autónomas –todos menos el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación, a tenor de lo establecido por la nueva redacción del art. 19 de la LOFCA–, por los órganos específicos creados por éstas para conocer de las reclamaciones económico-administrativas.

Para concluir, resta por hacer una observación más, que versa sobre lo útil y conveniente que hubiese sido la transformación de determinados impuestos cedidos en propios de las Comunidades Autónomas.

Teniendo en cuenta la creciente evolución de las competencias normativas atribuidas en este ámbito, es fácil constatar que nos hallamos en el límite entre lo que jurídicamente se consideran impuestos cedidos y lo que son propios de las Comunidades Autónomas.

Por ello estimo, con parte de la doctrina, que ha llegado ya el momento de dar el paso de transformar aquellos de manera que pasen a ser propios de éstas, abandonándose el vigente régimen en el que los impuestos cedidos siguen considerándose como impuestos estatales, tal como se desprende del art. 10 de la LOFCA, que se mantiene inalterado en la reforma realizada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 diciembre.

Entiendo, en cualquier caso, que esta transformación de cedidos en propios no debe realizarse respecto a todos los impuestos actualmente cedidos, sino que, al menos por el momento, debiera limitarse en exclusiva a los impuestos que en el documento del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas «Problemática del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común regulado en la Ley Orgánica 8/1980 y en la Ley 21/2001», se denominan «tributos totalmente cedidos tradicionales», que en el momento presente están constituidos por el ISD y por el ITP y AJD, que fueron los primeros objeto de cesión a las Comunidades Autónomas y sobre los que, por tanto, éstas ya cuentan con mayor experiencia de gestión, lo que, sin duda, contribuiría a facilitar el tránsito de uno a otro régimen.

Considero que esta conversión de citados impuestos cedidos en propios de las Comunidades Autónomas –que ya se apunta en el art. 129 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del EA Illes Balears, en el que al referirse a los tributos cedidos se señala que la cesión «tanto de los rendimientos como de la capacidad normativa, puede ser parcial o total en cada caso»– es la desembocadura natural del proceso de cesión, y es una medida acertada y conveniente, puesto que la misma implica la consecución de una mayor autonomía financiera de éstas.

Los inconvenientes que pudieran surgir de aprobarse esta transformación de impuestos cedidos en propios: generación de una mayor competencia fiscal desleal a la ya existente entre Comunidades Autónomas, podrían salvarse por medio de la implantación de una adecuada coordinación entre ellas, basándose para ello, con las adaptaciones oportunas, en lo establecido en la esfera de la Unión Europea con su «Código de Conducta», método cuya implantación debería auspiciarse y adoptarse por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, a través de cuyos acuerdos se podría conseguir una efectiva cooperación política entre las Comunidades Autónomas para suprimir todas aquellas medidas fiscales que pudiesen causar una competencia fiscal nociva y perniciosa.

Téngase presente respecto a este necesario principio de coordinación que con la Hacienda del Estado debe de existir cuando se ejerce la actividad financiera de las Comunidades Autónomas, lo dispuesto por el art. 2 de la LOFCA, que desarrolla lo que recoge el art. 156 de la Constitución.

De conformidad con, entre otras, las SSTC 32/1983, de 28 de abril (RTC 1983, 32), 42/1983, de 20 de mayo (RTC 1983, 42), 11/1984, de 2 de febrero (RTC 1984, 11), 144/1985, de 25 de octubre (RTC 1985, 144), 194/2004, de 4 de noviembre (RTC 2004, 194), 13/2007, de 18 de enero (RTC 2007, 13), 134/2011, de 20 de julio (RTC 2011, 134) y 32/2012, de 15 de marzo (RTC 2012, 32), este principio de coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma de dicho sistema.

Además, y tal como se afirmó en, por ejemplo, las SSTC 18/1982, de 4 de mayo, (RTC 1982, 18)152/1988, de 20 de julio (RTC 1988, 152), 13/1992, de 6 de febrero (RTC 1992, 13), 132/1996, de 22 de julio (RTC 1996, 132), 109/1998, de 21 de mayo (RTC 1998, 109), 194/2004, de 4 de noviembre (RTC 2004, 194), 109/2011, de 22 de junio (RTC 2011, 109), 32/2012, de 15 de marzo (RTC 2012, 32), 101/2013, de 23 de abril (RTC 2013, 101) y 175/2013, de 10 de octubre (RTC 2013, 175), puesto que tanto el establecimiento como el desarrollo de un sistema de financiación autonómica son factores que inciden decisivamente sobre la articulación del ámbito competencial, es claro que también en esta esfera juegan un importante papel las técnicas y mecanismos de colaboración “consustanciales a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías”, por lo que el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y de éstas entre sí.

Si ello se llegase algún día a alcanzar, como reitero sería lo deseable y a mi juico más acertado y correcto, de manera que el ISD y el ITP y AJD pasasen a tener la consideración de impuestos propios de las Comunidades Autónomas, ya no habría que hablar, respecto a estos dos impuestos, de que éstas asumirán las competencias para la revisión de los actos por ellas dictados respecto a los mismos, sino que tal competencia la tendrían reconocida, sin más, por estar en presencia de impuestos propios suyos, siendo por ello aplicable lo establecido por el art. 20.Uno de la LOFCA, en el que se señala, como ya se indicó, que: «El conocimiento de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados por las Comunidades Autónomas y por las ciudades con Estatuto de Autonomía en relación con sus tributos propios corresponderá a sus propios órganos económico-administrativos».

Jurisprudencia Tribunal Constitucional ✓ Sentencia 175/2013, de 10 de octubre (RTC 2013, 175). ✓ Sentencia 101/2013, de 23 de abril (RTC 2013, 101). ✓ Sentencia 32/2012, de 15 de marzo (RTC 2012, 32). ✓ Sentencia 134/2011, de 20 de julio (RTC 2011, 109). ✓ Sentencia 109/2011, de 22 de junio (RTC 2011, 109). ✓ Sentencia 13/2007, de 18 de enero (RTC 2007, 13). ✓ Sentencia 194/2004, de 4 de noviembre (RTC 2004, 194). ✓ Sentencia 192/2000, de 13 de julio (RTC 2000, 192). ✓ Sentencia 109/1998, de 21 de mayo (RTC 1998, 109). ✓ Sentencia 132/1996, de 22 de julio (RTC 1996, 132). ✓ Sentencia 152/1988, de 20 de julio (RTC 1988, 152). ✓ Sentencia 144/1985, de 25 de octubre (RTC 1985, 144). ✓ Sentencia 11/1984, de 2 de febrero (RTC 1984, 11). ✓ Sentencia 42/1983, de 20 de mayo (RTC 1983, 42). ✓ Sentencia 32/1983, de 28 de abril (RTC 1983, 32). ✓ Sentencia 18/1982, de 4 de mayo (RTC 1985, 144). Tribunal Supremo ✓ Sentencia de 4 de julio de 1998 (RJ 1998, 6029), Recurso de Apelación núm. 3009/1992. ✓ Sentencia de 20 de junio de 1991 (RJ 1991, 4891), Recurso núm. 1089/1988. TSJ de las Islas Canarias ✓ Sentencia de 29 de mayo de 2000 (JT 2000, 1659), Recurso núm. 590/1997. ✓ Sentencia de 28 de febrero de 2000 (JT 2000, 585), Recurso núm. 2430/1996. TSJ de Extremadura ✓ Sentencia de 23 de octubre de 2002 (JT 2002, 1759), Recurso núm. 1041/1999. ✓ Sentencia de 23 de octubre de 2002 (JT 2002, 1690), Recurso núm. 79/2000. TSJ de la Comunitat Valenciana ✓ Sentencia de 7 de abril de 2011 (JUR 2011, 270371), Recurso contencioso-administrativo núm. 3802/2008.