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Dem VA kommt zunächst eine Konkretisierungsfunktion zu. Denn Gesetze sind in aller Regel abstrakt-generell formuliert. Sie benötigen eine Umsetzung auf einen konkreten Fall und auf eine individuelle Person. Genau diese zu leisten, ist Aufgabe des VA: Er ist das typische Mittel zur Konkretisierung und Umsetzung von Gesetzen und Individualisierung des abstrakt-generellen Gesetzes.

Beispiel:

Nach § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG hat der Abfallbesitzer Abfälle dem Entsorgungspflichtigen zu überlassen (abstrakt-generelle Regelung). Ein Anwohner sammelt Schnapsflaschen. Die Stadt ist entsorgungspflichtige Körperschaft. Nach § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG iVm der örtlichen Abfallsatzung kann sie den Flaschensammler auffordern, ihr die Flaschen, die – was hier angenommen werden soll – Abfall sind, in der Weise zu überlassen, dass die Flaschen in das Abfallgefäß gefüllt werden und dieses zum Abholen bereitgestellt wird (konkret-individuelle Regelung, also VA).

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Die Funktion des VA besteht mithin darin, gesetzliche Regelungen im Einzelfall mit allen daraus folgenden Konsequenzen für den Bürger verbindlich zu machen. Diese Aussage bedeutet nicht, dass alle Gesetze erst dann für den Bürger Wirkung entfalten, wenn der Bürger mit Hilfe eines VA ihren Regelungsgehalt „erfährt“. Alle Verbotsnormen, zB die in Strafgesetzen enthaltenen, gelten unmittelbar; der Bürger darf nicht töten und nicht stehlen. Teilweise gibt es Ähnliches auch im öffentlichen Recht: Durch Verwaltungsrecht verbotenes Handeln ist dem Bürger solange nicht gestattet, bis er eine Erlaubnis in Händen hat, ein an sich verbotenes Handeln vorzunehmen.

Beispiel:

Die Pflicht zur Einhaltung der Regeln der StVO gilt unabhängig von ihrer Konkretisierung und Individualisierung durch die zuständige Behörde.