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Nach § 134 BGB ist ein Vertrag nichtig, der gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, es sei denn, aus dem Gesetz ergibt sich ein anderes. § 134 BGB gilt auch für den örV. Freilich erfüllt nicht jede Rechtswidrigkeit beim Vertragshandeln die Voraussetzungen des § 134 BGB, sondern nur ein qualifizierter Rechtsverstoß. Denn im Unterschied zur privatrechtlichen Vertragsfreiheit ist die öffentliche Verwaltung in weitem Umfange gesetzesdirigiert. In der Wertung des § 59 kommt jedoch zum Ausdruck, dass nicht jeder Fehler zur Unwirksamkeit führen soll. Ein qualifizierter Rechtsverstoß kann nur bei einem Verstoß gegen eine zwingende Rechtsnorm vorliegen. In Betracht kommen als Rechtsnorm die Verfassung, das Gesetz, die Rechtsverordnung, auch das EU-Recht[121]. Im Rahmen seiner Kompetenz kann auch der Satzungsgeber Verbote formulieren. Für die Annahme eines Verbots sind nicht hinreichend Verstöße gegen Soll- oder Kann-Regelungen; nicht ausreichend ist ebenfalls ein Verstoß gegen allgemeine Grundsätze wie den der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das Rechtsstaatsprinzip sowie Verwaltungsvorschriften.

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Eine für ein Verbot relevante Rechtsnorm enthält genau dann ein Verbot, wenn es das erkennbare Ziel des Gesetzes ist, den mit dem örV angestrebten Erfolg strikt zu untersagen. Auf die Kenntnis der Vertragsparteien kommt es nicht an. Ferner ist es unbedeutend, ob der Wortlaut einer Norm einen bestimmten Erfolg ausdrücklich ausschließt, zB durch die Formulierung „ist unzulässig“; Sinn, Zweck und Systematik einer Norm können ebenfalls ein gesetzliches Verbot nahelegen.

Beispiele:

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§ 1 Abs. 3 S. 2 BauGB enthält das inhaltliche Verbot, die Pflicht zur Aufstellung von Bauleitplänen zum Gegenstand eines örV zu machen. Bildet die Bauleitplanungspflicht allerdings den zentralen Vertragsgegenstand, so verdichtet sich das Inhaltsverbot zu einem Handlungsformverbot (s.o. Rn 750)[122]. Das Verbot ist zugleich qualifiziert, da die Gemeindevertretung in ihrer Entscheidung über die Bauleitplanung nicht mehr frei wäre.

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§ 127 Abs. 1 i.V.m. § 132 BauGB ist das Verbot entnommen worden, die Erschließungskosten durch einen örV anstelle einer Satzung auf die Anlieger abzuwälzen[123].