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5. Economía y derechos humanos en el corto y mediano plazo
ОглавлениеAlfredo Calcagno y Juan Pablo Bohoslavsky*
En este capítulo nos proponemos exponer las falacias del dilema “economía versus derechos humanos”. Con tal fin, examinaremos la situación económica y social de la Argentina a principios de 2020, el impacto económico y social de la pandemia, las acciones públicas que se están implementando para capearlo, y, finalmente, propondremos un balance preliminar del resultado combinado de las políticas sanitarias y económicas así como algunas pautas prospectivas para una agenda transformadora e inclusiva.
El falso dilema de “economía versus derechos humanos”
A falta de vacunas y de un tratamiento efectivo, las únicas medidas eficaces para ralentizar la propagación del virus son las llamadas intervenciones no farmacéuticas. Estas van desde campañas de concientización sobre la importancia de lavarse las manos, promover el distanciamiento social o usar barbijo, hasta el cierre de fronteras, escuelas y universidades, la prohibición de eventos masivos, el toque de queda y la cuarentena. Estas restricciones tienen un costo económico elevado: la limitación de los movimientos de bienes y de personas afecta a numerosas actividades económicas, reduciendo la oferta de bienes y servicios. A su vez, el menor volumen de actividad hace caer los ingresos de trabajadoras y trabajadores, y de las empresas de dichos sectores. Las economías sufren así un doble shock, del lado de la oferta y de la demanda.
Ante esta situación, actores influyentes auspician que “salvemos la economía cueste lo que cueste para proteger a las y los pobres”. Por un número de motivos este enfoque centrado en la economía es falaz. Primero, porque las consecuencias sociales y económicas de la desaceleración económica no están escritas en una piedra sino que son fruto, en gran medida, de decisiones políticas. Una opción sería redistribuir profundamente el exceso de riqueza acumulada entre quienes más lo necesitan en estas difíciles circunstancias.
Además, este enfoque viene acompañado de una falta de entusiasmo por reducir las desigualdades, promover reformas tributarias hacia sistemas fiscales más progresivos, redoblar la lucha contra la evasión tributaria, fortalecer y universalizar los sistemas de protección social y de salud, cuidar a la gente confinada, proteger de manera especial a quienes trabajan fuera de sus casas, desplegar dispositivos específicos para abordar la violencia de género durante el confinamiento, invertir más en la economía de cuidado, asegurar la sustentabilidad social de la deuda, o prevenir las muertes o los problemas de salud debidos a la contaminación y el cambio climático. ¿Qué es entonces, desde este enfoque, “salvar la economía”? ¿A quiénes realmente beneficiaría relajar las políticas sanitarias de manera anticipada para estimular indiscriminadamente la demanda y oferta agregadas? ¿No puede salvarse una economía que asegure la reproducción social antes que la del capital?
Este enfoque en realidad intenta preservar las estructuras de mercado tal como existen, es decir, concentradas e internacionalizadas; es raro que este llamado a “la economía” incluya producciones locales, campesinas, de la economía popular o la autogestiva, ni menos aún la producción no valorizada en el mercado –como el trabajo de cuidado, que recae mayormente sobre las mujeres–. No, economía quiere decir mercado y, más en especial, mercado estructuralmente desigualador. Entonces, en términos reales, “salvar la economía” también significa priorizar el beneficio de una determinada elite.
No se debe abandonar a las personas para que hagan frente a la pandemia por su propia cuenta, como resultado del enfoque de “la economía primero”. En primer lugar, este es violatorio del derecho internacional de los derechos humanos. No existe ninguna fuente del derecho internacional de los derechos humanos que indique, de manera explícita o implícita, que se deba priorizar 1, 5 o 20 puntos de PBI por sobre el derecho a la salud y la vida. Segundo, es una visión de muy corto plazo ya que, desde un punto de vista puramente consecuencialista, miles o millones de personas infectadas y muriendo no parece ser una gran contribución a la economía nacional. De hecho, el contagio de la mano de obra también obliga a clausurar los lugares de producción, por lo que el impacto termina siendo similar o peor al de la cuarentena. Y tercero, tal como el Fondo Monetario Internacional (FMI) lo ha advertido, las políticas sanitarias ineficaces prolongan los contagios y la violencia de los brotes, con lo que la precondición de estabilidad para la recuperación también se demorará. No se observa ventaja alguna en la preservación de la actividad económica en los países que buscaron evitar, demorar o limitar las cuarentenas. Por ende, no poner la salud pública en el centro de los planes de acción gubernamentales no salva la economía, solo conduce a lo peor de ambos mundos.
Una indicación en ese sentido puede verse en el gráfico 1 que presenta, para un grupo heterogéneo de países, el número de muertes por millón de habitantes debidas a Covid-19 y la disminución de su crecimiento económico, que puede atribuirse a la pandemia y a las políticas aplicadas para enfrentarla. Para estimar esto último, se consideró la diferencia entre las proyecciones de crecimiento de 2020 más recientes y las elaboradas a principios de año. Si hubiera que elegir entre salud y economía, entonces los países con más fallecimientos deberían ser aquellos donde la economía sufre caídas más moderadas, y viceversa. No es lo que se observa. Niveles similares de contracción económica son compatibles con valores muy diferentes de muertes por millón de habitantes, como muestra la comparación entre la Argentina, Brasil y México, o entre Noruega y Suecia. Asimismo, los países que sufrieron menor costo económico (por ejemplo, China y la República de Corea) son también los que han tenido menos muertes que lamentar. Lo mismo puede decirse de Alemania, que logra mucho mejores resultados en ambos frentes que Bélgica, España, Francia, Italia o el Reino Unido.
La situación económica y social de la Argentina a principios de 2020
La economía argentina ya atravesaba una situación crítica cuando la golpeó la pandemia. Tras un crecimiento acelerado entre 2003 y 2011, entró en una meseta durante el segundo gobierno de Cristina Kirchner (2011-2015), y luego en una recesión durante la administración de Mauricio Macri (2015-2019). Durante esos cuatro últimos años, el PBI per cápita acumuló una caída de 8%, la tasa de inflación se duplicó a 54% anual y la formación bruta de capital fijo a precios corrientes (la tasa de inversión) se contrajo de 15,6% del PBI en 2015 a apenas 13,5% en 2019. Cabe notar que este deterioro se produjo a pesar del importante flujo de capitales externos que recibió el país. Durante el gobierno de Cambiemos se colocó deuda externa (neta de amortizaciones) por 156.000 millones de dólares, en su gran mayoría emitida por el sector público. De este modo, la deuda pública externa pasó de 12 a 46% del PBI entre el tercer trimestre de 2015 y el mismo trimestre de 2019. Entre esas fechas, la deuda de la Administración Central aumentó de 44 a 92% del PBI, y el pago de intereses pasó de 6,8% a 17,5% de los ingresos tributarios (Ministerio de Economía, 2020). Este aumento de los costos financieros, al que se agregó una caída en la recaudación tributaria, hizo que el déficit fiscal aumentara durante el macrismo, pese a que el gasto primario (esto es, excluyendo el pago de intereses) disminuyó desde 38% del PBI a cerca de 33% en 2019.1
El pobre desempeño económico se vio reflejado en un deterioro de los indicadores sociales. La desocupación abierta creció de 6,5% en 2015 a 9,8% en 2019, en tanto el subempleo pasaba de 8,4% a 12,7% entre esas mismas fechas. También empeoró la calidad del empleo, al aumentar el cuentapropismo y disminuir la proporción de asalariados, desde 76,3% del total de los ocupados en 2015 a 72,7% al cuarto trimestre de 2019. Asimismo, la parte de los asalariados que trabajaban sin descuento jubilatorio crecía de 32,7% a 35,9%. La remuneración real de las trabajadoras y los trabajadores estables (remuneración imponible promedio de los trabajadores estables, RIPTE) se contrajo en 20% entre noviembre de 2015 y el mismo mes de 2019. Los ingresos reales de las trabajadoras y los trabajadores no registrados cayeron 29% entre esas fechas. Esta evolución del empleo y las remuneraciones hizo crecer la pobreza medida por ingresos, aunque la discontinuidad en las series estadísticas hace difícil evaluar la magnitud de ese crecimiento. La Universidad Católica Argentina (UCA, 2020) calcula que la proporción de la población que vive en situación de pobreza creció de 28,7% en 2015 a 32,1% en 2018 y 40,8% en el segundo semestre de 2019; a su vez, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) estima que esa proporción creció de 32% a 35,5% entre el segundo semestre de 2018 y el mismo período de 2019. Esto indica que entre 3,5 y 5,5 millones de personas cayeron en la pobreza durante el macrismo.
Como se ve, el gobierno que asumió en diciembre de 2019 debía responder a apremiantes necesidades sociales y reactivar la economía, para lo cual contaba con escasos márgenes de maniobra. Entre sus primeras medidas reforzó las transferencias sociales para combatir el hambre (tarjeta Alimentar), dispuso una mejoría en las remuneraciones reales e inició una renegociación de la deuda pública que debería permitirle reasignar recursos fiscales hacia el gasto social y el apoyo a la economía. A esos problemas, aún irresueltos, la pandemia agregó nuevas exigencias.
El shock de la pandemia
La experiencia internacional
Entre la aparición de Covid-19 en China y su llegada a la Argentina, las autoridades argentinas pudieron observar la forma en que la epidemia aquejó a diferentes países del Asia y de Europa, así como las distintas políticas que se aplicaron para afrontarla.
La mayor parte de los países afectados aplicaron medidas de aislamiento, con distintos grados de premura, rigor y focalización. Otros países, como el Reino Unido y Suecia, recomendaron un aislamiento para la población más vulnerable (los mayores de 65 o 70 años), pero no para el resto de la población. Estimaron que era conveniente dejar que el virus se difundiera, de modo que se llegaría de manera natural a una “inmunidad de rebaño”; esto es, la epidemia se detendría por sí sola cuando un porcentaje elevado de la población hubiera sido infectado por el virus y desarrollado defensas.
Se comprobó que, en la ausencia de medidas de aislamiento (o si estas se tomaban con demora), la progresión de la enfermedad se volvía exponencial: el número de contagiados se duplicaba cada tres días, e incluso con mayor rapidez al inicio de la epidemia. En pocas semanas enfermarían centenares de miles de personas. Así, aun cuando la tasa de letalidad no pareciera muy elevada, la capacidad hospitalaria se vería pronto saturada y el número de fallecimientos (por Covid-19 u otras dolencias) treparía de manera catastrófica.
También se pudo observar la importancia de una respuesta coordinada entre los distintos niveles de gobierno. En Estados Unidos y Brasil, la contradicción entre el gobierno federal que se oponía a la cuarentena y los gobiernos subnacionales que la implantaban en sus jurisdicciones disminuyó la eficacia de las políticas públicas.
El aislamiento social, preventivo y obligatorio en Argentina
Con esta experiencia a la vista, el gobierno argentino optó por establecer un “aislamiento social, preventivo y obligatorio” (ASPO) en una etapa temprana de la epidemia. Entró en vigor el 20 de marzo, en un momento en el que se contaban 128 contagiadas y contagiados confirmados y tres personas muertas por coronavirus. Su objetivo era evitar la aceleración explosiva de la epidemia para que el número de pacientes que requirieran cuidados intensivos no superara la capacidad hospitalaria, y ganar tiempo para ampliar esta última. El ASPO fue prorrogado varias veces, con distinta intensidad según la situación de cada región. Se definen cinco fases en el aislamiento: 1) aislamiento estricto (solo los servicios esenciales son exceptuados); 2) aislamiento administrativo (se otorgan nuevas autorizaciones); 3) segmentación geográfica (excepciones provinciales); 4) reapertura progresiva (se exceptúan más actividades), y 5) nueva normalidad (con hábitos de higiene y cuidado sostenido).
En julio de 2020, la ciudad de Buenos Aires y las provincias de Buenos Aires (sobre todo el conurbano) y Chaco concentraban 94% de los casos confirmados de Covid-19 y 91% de los fallecimientos, pese a reunir a 48% de la población total. De este modo, mientras la mayor parte del país ya había llegado a la fase 5, en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y Chaco se volvió temporalmente a fases de mayor severidad. A agosto de 2020 varias provincias registraban focos crecientes de contagios y retrocesos en las fases del ASPO.
El impacto económico y social
La pandemia y las medidas de aislamiento mencionadas afectaron con fuerza la actividad económica. Esta cayó un 10,2% en marzo y otro 17,5% en abril, respecto del mes anterior, en la serie desestacionalizada del Indec (2020). Esto representó un derrumbe de 11,4% y 26,4% en comparación con el mismo mes de 2019. Los sectores que más incidieron en esta disminución fueron la industria manufacturera (-34,4% de caída interanual en abril), la construcción (-86,4%), el comercio mayorista y minorista (-27%) y transporte y comunicaciones (-26,1%). También sufrió una merma importante el sector de hoteles y restaurantes (-85,6%).
La intensidad de la contracción fue dispar, porque las medidas de aislamiento también lo fueron. Esto se observa dentro mismo de la industria manufacturera: al estar exceptuadas las actividades vinculadas con la alimentación, la prensa y la salud, vemos que la agroindustria, la edición e impresión, la industria farmacéutica, los agroquímicos y la maquinaria agropecuaria mantuvieron en buena medida su actividad, o incluso la aumentaron. En cambio, cesó por completo en abril la producción de vehículos automotores y disminuyó con fuerza la de textiles, productos metálicos y minerales no metálicos vinculados a la construcción.
El impacto sobre el PBI para todo 2020 y para 2021 es difícil de prever, dada la incertidumbre acerca de la evolución de la pandemia: ¿habrá una “segunda ola” de contagios? ¿Habrá disponibles una medicación eficaz y una vacuna, y en ese caso, cuándo? La profunda caída de marzo-abril anticipa una contracción para el conjunto de 2020 cercana a 11%. Sin embargo, la actividad económica parece haber tocado fondo en abril, y comenzado una recuperación a partir de mayo, gracias al progresivo aumento de la movilidad. Que esa reactivación sea más o menos rápida dependerá de la evolución de la epidemia; si esta pierde fuerza en los próximos meses, será posible aprovechar la abundante capacidad ociosa y la mayor disponibilidad de divisas que se lograría tras un acuerdo de la deuda externa no solo con los acreedores privados sino también con el FMI.
La contracción de la economía llevó a que, entre febrero y mayo de 2020, el número de empresas registradas como empleadoras de la seguridad social se redujera en 3,9%: disminuyeron de 541.000 a 520.000 (AFIP, 2020). Casi 70% de esa disminución se explica por la caída experimentada en el comercio, el alojamiento y servicio de comidas, el transporte y almacenamiento, y la construcción.
El empleo ha sido afectado de manera diferente, según se observe el sector formal o el informal. El empleo formal disminuyó a tasas muy inferiores a la contracción del producto: el empleo registrado fue, en abril de 2020, 1,6% inferior a su nivel de febrero y 3% menor al de abril de 2019. Los más afectados fueron las asalariadas y los asalariados del sector privado, en particular de la construcción y hoteles y restaurantes, es decir, actividades afectadas por la cuarentena y que no se pueden operar de manera remota. En abril, “el 19% del total de las empresas relevadas no operó y el 38% de las firmas operó a menos del 50% de su capacidad productiva” (Ministerio de Trabajo, 2020a). Pero mientras el empleo formal se mantenía casi estable, aumentaron con fuerza las suspensiones: en tanto, en marzo de 2020, 4,5% de las empresas recurrían a ellas, en mayo esa proporción llegaba a 17% y afectaba a 8,8% de los trabajadores (eran menos de 2% en marzo) (ídem).
Está por otra parte el empleo informal. En 2019, alcanzaba a casi 40% del empleo total, y cubría al 35% de las asalariadas y los asalariados, y a casi la mitad de las trabajadoras y los trabajadores por cuenta propia (Manzanelli, Calvo y Basualdo, 2020). Este grupo se ha visto mucho más afectado, por no estar protegido por las normas que restringen los despidos o por depender de trabajos “al día a día”. De acuerdo con una encuesta de la Universidad Católica Argentina realizada en el AMBA entre el 7 y el 10 de mayo de 2020, el 56,1% de la mano de obra sin seguridad social está suspendida o dejó de trabajar y 19,4% perdió el empleo desde el inicio de la cuarentena (Donza, 2020).
La remuneración de los trabajadores estables (RIPTE), que habían progresado 9% en términos reales durante el primer bimestre de 2020, perdió 3,7% en el bimestre siguiente. La remuneración de las asalariadas y los asalariados del sector privado, que incluye pagos adicionales, horas extraordinarias, viáticos, etc., sufrió una caída mayor: -9,4% entre febrero y abril (Ministerio de Trabajo, 2020b). La encuesta ya mencionada de la UCA indica que las personas más afectadas han sido los trabajadores por cuenta propia no profesionales, quienes se desempeñan en casas de familia y quienes tienen trabajos temporarios (“changas”). Un porcentaje elevado de estos grupos ocupacionales vieron menguados sus ingresos (56%, 65% y 47%, respectivamente) o directamente no recibió ingresos (29%, 19% y 33%, respectivamente). En suma, aunque no hay todavía estimaciones de cuánto aumentó la pobreza por la pandemia, se observa que esta afectó con más dureza a los grupos con mayor precariedad laboral y a quienes ya eran pobres en 2019.
Acción pública para enfrentar la pandemia y sus consecuencias
Frente a esta emergencia a la vez sanitaria y económica, el gobierno decidió intervenir en varios frentes. En primer lugar, buscó usar el tiempo ganado con el aislamiento para ampliar la capacidad de respuesta hospitalaria. Asimismo, adoptó medidas tendientes a compensar, al menos parcialmente, los costos extraordinarios que enfrentan familias y empresas, y evitar al máximo el cierre de empresas y la pérdida de empleos. Con ese mismo fin, adoptó una serie de medidas tendientes a prevenir abusos en la fijación de precios y a aliviar posibles ahogos financieros, tanto de las familias como de las empresas.
Desarrollo de la capacidad del sistema sanitario
El gobierno destinó recursos para ampliar con rapidez la capacidad de atención de las personas infectadas. Se retomaron las obras para hacer operativos dos hospitales sin terminar en el conurbano bonaerense y se lanzó la construcción de doce hospitales modulares de emergencia, en las provincias de Buenos Aires (la mayoría), Chaco, Córdoba y Santa Fe. Esto contribuyó a ampliar el número de camas de internación y de terapia intensiva; estas últimas crecieron de 8.500 a 11.500 entre marzo y junio (Ministerio de Salud, 2020). También se habilitaron camas destinadas a pacientes menos graves en diversos edificios acondicionados como centros asistenciales: predios universitarios y feriales, clubes de fútbol y polideportivos, y hoteles.
Esta infraestructura fue completada con el material correspondiente: importación y producción nacional de ventiladores, medicamentos, tests e insumos para protección personal de los trabajadores de la salud. Asimismo, se capacitó al personal de salud en diagnóstico, atención y uso adecuado de equipos de protección. Se puso en práctica, por último, el Dispositivo Estratégico de Testeo para Coronavirus en Territorio Argentino, destinado a la búsqueda activa de personas con síntomas y el testeo de casos sospechosos y sus contactos cercanos, con el fin de prestar prontos cuidados y minimizar la transmisión del virus.
Apoyo económico para las familias
El gobierno dispuso una serie de transferencias monetarias que se agregan a las que existían con anterioridad (cuadro 1). Reforzó los programas alimentarios y decretó el pago de bonos por única vez, destinado a jubiladas y jubilados, beneficiarias y beneficiarios de la AUH y la Asignación por Embarazo (AE), así como a trabajadoras y trabajadores de la salud y de las fuerzas de seguridad. Introdujo también el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE): se trata de un pago mensual de 10.000 pesos para trabajadoras y trabajadores informales, cuentapropistas de bajos ingresos, beneficiarias y beneficiarios de la AUH y de la AE, del plan Progresar y personal doméstico, muchos de los cuales, como vimos, viven de actividades que disminuyeron o cesaron durante el confinamiento. Para recibirlo, ni las beneficiarias y beneficiarios ni su grupo familiar deben percibir ingresos provenientes de un trabajo en relación de dependencia, o recibir prestaciones de desempleo, jubilaciones o pensiones, o planes sociales distintos de los nombrados. Se han aprobado cerca de nueve millones de solicitudes. Su pago ha planteado desafíos no solamente financieros, sino también de logística, ya que requiere identificar a potenciales beneficiarias y beneficiarios de la economía informal y luego hacer efectivo el pago a una población escasamente bancarizada.
El gobierno también procuró proteger a las familias vulnerables y evitar abusos mediante medidas de emergencia: prohibió despidos y suspensiones, fijó precios máximos para una canasta básica de bienes, congeló por seis meses los alquileres y el precio de los servicios públicos, y fijó una tasa mínima para los depósitos bancarios a interés. Asimismo, suspendió ejecuciones hipotecarias y desalojos por seis meses, y concedió un período de gracia para el servicio de las deudas que familias de bajos ingresos habían contraído con la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Por último, prohibió cortar los servicios de luz, gas, telefonía, etc., a familias vulnerables, a pequeñas empresas y a cooperativas.
Apoyo económico para las empresas
No menos importante es el apoyo a las empresas y a trabajadoras y trabajadores autónomos (cuadro 1). La medida de mayor impacto es el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) que beneficia a las empresas afectadas por el ASPO. Permite la reducción de hasta el 95% del pago de las contribuciones patronales al sistema previsional e instituye un salario complementario costeado por el Estado Nacional para quienes trabajan en relación de dependencia del sector privado (el empleador debe abonar el saldo); cubre el 50% del salario neto de la trabajadora o el trabajador y no puede ser inferior a un salario mínimo ni superior a dos. Por esta vía se asiste a 310.000 empresas y a 2,8 millones de trabajadoras y trabajadores. El Programa también permite distribuir crédito a tasa cero para personas adheridas al monotributo y para trabajadoras y trabajadores autónomos; en julio se contaban 427.000 beneficiarias y beneficiarios.
Como una forma de focalizar la asistencia a las empresas que realmente la necesitan, se dispuso que durante dos años las beneficiarias del ATP no podrán distribuir utilidades, comprar sus propias acciones, adquirir títulos en pesos para su posterior venta en moneda extranjera, ni realizar erogaciones a sujetos relacionados que residan en paraísos fiscales.
Frente al fuerte aumento de las deudas tributarias y previsionales, se amplió la moratoria impositiva aprobada en diciembre de 2019, incluyendo las deudas de personas y empresas contraídas hasta el 30 de julio de 2020.
Por otra parte, el Banco Central dispuso que los bancos comerciales deben ofrecer créditos a tasa regulada para financiar capital de trabajo. Las pequeñas y medianas empresas deben poder acceder a un financiamiento equivalente al de su masa salarial, a un año con tres meses de gracia y pagando una tasa anual de 24% (eso es, inferior a la que se remuneran los depósitos). Esos créditos estarán garantizados por el Fondo de Garantías Argentino (público). Las demás empresas pagarán tasas de 26% por créditos a 180 días.
Una evaluación del esfuerzo económico
El total de los gastos excepcionales destinados a enfrentar la actual emergencia representan 3,9% del PBI (cuadro 1). Esta cifra crecerá en los meses que vienen, aunque es probable que a un ritmo menor, en la medida en que se siga reactivando la economía. Se trata de montos comparables a los anunciados, por ejemplo, por Francia (2,7% del PBI), Corea (3,1%), España (3,4%), Italia (3,5%) y China (4,1%), y muy inferiores a los comprometidos por el Reino Unido (6,2%), Brasil (6,5%), Alemania (9,4%) y Estados Unidos (12,3%), aunque en varios casos esos desembolsos se realizarán durante todo el año (FMI, 2020).
Los mayores gastos sobrevienen en un momento de estrechez fiscal, agravada por la pérdida de ingresos tributarios causada por la crisis. La recaudación entre marzo y junio de este año fue 22% menor, en términos reales, a la del mismo período del año pasado, lo que hizo perder ingresos por cerca de 1,5% del PBI. Fue preciso recurrir al financiamiento del Banco Central: entre el comienzo de la cuarentena y fines de julio, este giró al Tesoro Nacional utilidades y adelantos transitorios por poco más de 1,2 billón de pesos, lo cual equivale a 4,8% del PBI.
Por su parte, el crédito extraordinario distribuido, sobre todo a través del sistema bancario, representó 2,8% del PBI. Esta inyección de liquidez no se ha reflejado en mayor inflación, ya que vino a compensar los menores ingresos de los agentes privados.
Estándares, resultados y prospectivas
¿Contra qué estándares de derechos humanos deberían juzgarse las políticas y medidas económicas presentadas en este capítulo? En marzo de 2019 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (ONU) discutió y decidió (CDH, 2019) mediante votación2 alentar a los gobiernos, órganos y agencias de la ONU y otras organizaciones intergubernamentales a que consideren los Principios Rectores relativos a las evaluaciones de los efectos de las reformas económicas en los derechos humanos (Experto Independiente, 2018). Para asegurar el cumplimiento de los estándares sistematizados en esos Principios Rectores es necesario que se lleven a cabo esas mismas evaluaciones, tanto ex ante como ex post. En este trabajo intentamos aportar elementos para la realización de tal evaluación, que aún no se ha hecho en el país.
La consistencia de las políticas económica, monetaria, fiscal, financiera, social y de salud es clave para la realización de los derechos humanos ya que esta suele verse afectada por la escasez de recursos. De acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 2º), del que Argentina es parte, los Estados tienen la obligación de generar, asignar adecuadamente y aprovechar al máximo los recursos disponibles para asegurar la progresiva realización de los derechos económicos, sociales y culturales.
En la Argentina, las políticas mencionadas han tenido resultados destacables en el área de la salud. Es sabido que la cifra de contagios y de muertes por Covid-19 es difícil de establecer, y que las diferentes políticas de testeo y de registro de los fallecimientos, así como las distintas estructuras demográficas, dificultan las comparaciones internacionales. Asimismo, los países se encuentran en distintos momentos de la epidemia, y no es posible todavía evaluar la totalidad de sus costos humanos y económicos. Con todo, se puede observar que la Argentina ha logrado hasta ahora contener mucho mejor que otros países de la región (y de fuera de ella) los contagios, los fallecimientos y la tasa de letalidad de Covid-19 (cuadro 2). No solamente cabe señalar el rol de la política sanitaria y la inversión en ese sector, que están logrando evitar la saturación del sistema hospitalario, sino las políticas de apoyo económico a las familias vulnerables que les hizo posible respetar la cuarentena mejor que en otros países.
Es difícil evaluar los efectos económicos de estas medidas puesto que a la situación crítica pre-Covid-19 se sumó una depresión económica global. Aun reconociendo el carácter contrafáctico de este ejercicio, se debe señalar que la política sanitaria estricta no parece haber castigado de manera adicional las variables económicas si se compara el nivel de desaceleración económica con diferentes países (ver gráfico, p. 123): salvar vidas no ha implicado una mayor recesión económica que los países que han demostrado desprecio por las políticas sanitarias reconocidamente eficaces.
Las acciones estatales de apoyo económico a las familias y empresas, además de tener una justificación inmediata en la protección de los derechos humanos, la subsistencia de sectores vulnerables, la preservación de fuentes de trabajo y el aseguramiento de la producción y distribución de bienes y servicios esenciales, son además reveladoras de demandas sociales insatisfechas y exclusión social de larga data.
En ese sentido, destacamos la magnitud de la demanda por el IFE (doce millones de pedidos, de los cuales se aprobaron nueve millones), que reveló la extensión de la población desprovista de ingresos estables. Quedó también a la vista el escaso acceso a los servicios financieros de esos grupos sociales y la insuficiente cobertura geográfica de sucursales y cajeros bancarios en los barrios populares. Más aún, la lentitud y las reticencias que mostró el sistema bancario para distribuir créditos garantizados por el Estado entre las micro, pequeñas y medianas empresas evidenció que se trata de agentes que no son normalmente objeto de crédito: los bancos se han especializado en financiar el consumo y en comprar títulos públicos y letras del Banco Central a tasas de interés elevadas antes que en respaldar la producción, sobre todo la de pequeñas empresas. Por último, las exigencias que enfrentó el sistema fiscal pusieron el foco en su carácter regresivo y en las dificultades que enfrenta para responder a una emergencia. Del lado positivo, la capacidad de respuesta que está mostrando el sistema científico e industrial para elaborar y producir en poco tiempo insumos críticos para el sistema de salud revela la potencialidad que tiene el país para desarrollar producciones de alto valor agregado cuando sus actores reciben apoyo estatal.
De este modo, la pandemia está cambiando la agenda económica y social. Como también se observa en el resto del mundo, surgen reclamos por una “nueva normalidad” que se sitúe en un sendero de desarrollo inclusivo en lo social, económicamente sustentable y respetuoso del medio ambiente. Es probable que algunas medidas de emergencia, como el Plan Argentina contra el Hambre, se prolonguen más allá de la pandemia. La continuidad del IFE está en discusión, así como su alcance: ¿debería mutar en un ingreso universal permanente, o focalizarse en los grupos más vulnerables? Sobre todo, surge la necesidad de incorporar a esos grupos en el mercado laboral formal. A ello apunta el lanzamiento del Registro Nacional de Trabajadores de la Economía Popular, así como el plan Potenciar Trabajo del Ministerio de Desarrollo Social y otras iniciativas destinadas a crear nuevas unidades de producción e impulsar sectores intensivos en mano de obra. Ya se han anunciado planes en ese sentido (Argentina Construye, Argentina Hace), que deberían atender las necesidades insatisfechas de infraestructura y de vivienda, y reactivar el sector de la construcción. Otros programas lanzados durante la emergencia pero que podrían apoyar una transformación productiva de mediano y largo plazo apuntan a reactivar la industria del conocimiento, mejorar la conectividad y apoyar la agricultura familiar, campesina e indígena.3
Una agenda transformadora a mediano plazo, que tenga en cuenta la experiencia argentina y los cambios en el resto del mundo, requiere un Estado presente y solvente, y un sistema financiero que retenga los ahorros de los residentes dentro del país y financie la producción. Es por ello que, más allá de medidas puntuales, como sería la imposición de un aporte por una única vez a los principales patrimonios del país, lo que se plantea ahora es la necesidad de una reforma fiscal que establezca un sistema tributario más justo y eficiente, que reduzca la evasión, que sirva como instrumento de la redistribución progresiva del ingreso y que ofrezca al Estado los recursos necesarios para las nuevas demandas que tendría que asumir. Asimismo, es clave modificar la lógica de funcionamiento del sistema financiero, que se ha alejado de su tarea de financiamiento de la inversión y la producción y se convirtió en eje de una economía especulativa y exportadora de capitales privados.
Estimación de la pérdida de crecimiento del PBI causada por la pandemia en 2020 y número de fallecimientos por millón de habitantes, 25 de agosto de 2020, países escogidos
Países considerados: Alemania, Argentina, Bangladesh, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, China, Colombia, República de Corea, España, Estados Unidos, Francia, India, Irán, Italia, Japón, México, Noruega, Pakistán, Países Bajos, Perú, Polonia, Reino Unido, Rusia, Sudáfrica, Suecia y Turquía.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Banco Mundial (2020), Comisión Europea (2019, 2020), Cepal (2020), FMI (2020), J.P. Morgan (2020), OCDE (2020) y Worldometer (2020).
Cuadro 1. Argentina: medidas de asistencia y planes para enfrentar la pandemia, número de beneficiarios y monto total distribuido, marzo a julio de 2020
| Medidas | Beneficiarios, número de personas o empresas | Monto de la prestación en pesos | Costo fiscal (millones de pesos) | Crédito total (millones de pesos) |
|---|---|---|---|---|
| Transferencias a las familias | 339.763 | 22.500 | ||
| Suplemento tarjeta Alimentar (un mes) | 1.530.000 | 4.000 a 6.000 | 7.718 | |
| Refuerzo alimentario: jubilados | 500.000 | 1.600 | 2.592 | |
| Refuerzo alimentario: comedores, provincias y municipios | s/d | 32.478 | ||
| Refuerzo seguro de desempleo | 1.800 | |||
| Bonos a jubilados por 3.000 pesos | 3.160.000 | 3.000 | 9.500 | |
| Bonos a beneficiarios de auh y ae | 2.300.000 | 3.103 | 7.092 | |
| Bonos a trabajadores de la salud | 20.000 | 12.066 | ||
| Bonos a trabajadores de seguridad y defensa | 5.000 | 837 | ||
| Otros bonos | 560.000 | 3.000 | 1.680 | |
| ife (tres meses) | 8.840.000 | 10.000 | 264.000 | |
| Extensión de período de gracia a créditos de anses | 22.500 | |||
| Apoyo a empresas y trabajadores autónomos | 355.589 | 628.533 | ||
| Asignación compensatoria al salario (tres meses) | 2.800.000 | hasta 25.268 | 132.500 | |
| Programa repro (tres meses) | 21.653 | 3.600 | 233 | |
| Reducción de contribuciones patronales | s/d | hasta un 95% | 104.550 | |
| Créditos Mipyme a 24% | 171.348 | 321.124 | ||
| Créditos Pyme Plus a 24% | s/d | 22.000 | ||
| Créditos bna a pymes por pandemia | 45.555 | |||
| Líneas comerciales | s/d | 188.500 | ||
| Créditos a monotributistas y autónomos a 0% | 427.287 | 22.000 | 51.354 | |
| Garantía de créditos a 0% y a pymes | 118.046 | |||
| Asistencia a cooperativas (dos meses) | 20.000 | 6.500 | 260 | |
| Otras medidas | 298.922 | 62.250 | ||
| Programa de Emergencia Financiera Provincial | 70.000 | 60.000 | ||
| Otra asistencia financiera a provincias y municipios | 119.295 | |||
| Transferencias al pami | 19.000 | |||
| Fondo Nacional de Desarrollo Productivo | 11.812 | |||
| Hospitales modulares | 6.035 | |||
| Reducción impositiva al sector de la salud | 15.290 | |||
| Otros gastos suplementarios del Ministerio de Salud | 20.010 | |||
| Planes Argentina Construye y Argentina Hace | 33.000 | |||
| Otras medidas extraordinarias | 4.480 | 2.250 | ||
| Total, en millones de pesos | 994.274 | 713.283 | ||
| Total, en porcentaje del PBI | 3,86 | 2,77 |
Fuente: elaboración propia basada en Manzanelli, Calvo y Basualdo (2020), y fuentes oficiales.
Cuadro 2. Indicadores de la pandemia: casos de Covid-19 y fallecimientos reportados en países escogidos, al 25 de agosto de 2020
| Contagios confirmados | Pacientes en estado crítico | Fallecimientos | Fallecimientos por millónde habitantes | Tasa deletalidad en % | |
|---|---|---|---|---|---|
| (1) | (2) | (3) | (4) | (3) / (1) | |
| Países latinoamericanos | |||||
| Argentina | 359.638 | 1.990 | 7.563 | 167 | 2,1 |
| Brasil | 3.674.176 | 8.318 | 116.666 | 548 | 3,2 |
| Chile | 400.985 | 1.011 | 10.958 | 572 | 2,7 |
| Colombia | 562.128 | 1.493 | 17.889 | 351 | 3,2 |
| Costa Rica | 35.305 | 144 | 376 | 74 | 1,1 |
| Ecuador | 109.030 | 386 | 6.369 | 360 | 5,8 |
| México | 568.621 | 3.442 | 61.450 | 476 | 10,8 |
| Perú | 607.382 | 1.522 | 28.001 | 619 | 4,6 |
| Uruguay | 1.536 | 4 | 43 | 12 | 2,8 |
| Otros países | |||||
| Alemania | 237.572 | 245 | 9.345 | 111 | 3,9 |
| China | 84.996 | 8 | 4.634 | 3 | 5,5 |
| España | 423.224 | 677 | 28.924 | 619 | 6,8 |
| Estados Unidos | 5.955.728 | 16.468 | 163.880 | 551 | 2,8 |
| Irán | 363.363 | 3.839 | 20.901 | 248 | 5,8 |
| Italia | 261.174 | 66 | 35.445 | 586 | 13,6 |
| Francia | 248.158 | 410 | 30.544 | 468 | 12,3 |
| Reino Unido | 327.798 | 72 | 41.449 | 610 | 12,6 |
| República de Corea | 18.265 | 43 | 312 | 6 | 1,7 |
Fuente: Worldometer (2020).
Referencias
AFIP (2020), Boletín Anual de Seguridad Social, Buenos Aires.
BANCO MUNDIAL (2020), “World economic prospects”, junio.
CEPAL (2020), “Actualización de proyecciones de crecimiento de América Latina y el Caribe en 2019 y 2010”, Santiago de Chile.
COMISIÓN EUROPEA (2020), “European economic forecast”, invierno de 2019 (febrero de 2020) y verano de 2020 (julio).
CDH (2019), resolución NU A/HRC/RES/40/8, 5 de abril.
DONZA, Eduardo (2020), “Crisis en las ocupaciones y caída en los ingresos laborales”, Observatorio de la Deuda Social Argentina, UCA, mayo.
EXPERTO INDEPENDIENTE (2018), Principios rectores, UN Doc. A/HRC/40/57, 19 de diciembre.
INDEC (2020), “Agregados macroeconómicos”, Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, junio.
FMI (2020), “World economic outlook update”, junio.
J.P. MORGAN (2020), “Global Data Watch”, junio.
MANZANELLI, Pablo, Daniela CALVO y Eduardo BASUALDO (2020), “Un balance preliminar de la crisis económica en la Argentina en el marco del coronavirus”, documento de trabajo Nº 17, Flacso-CIFRA, 5 de junio.
MINISTERIO DE ECONOMÍA DE LA NACIÓN (2020), “Informes trimestrales de la deuda”. Disponible en www.argentina.gob.ar.
MINISTERIO DE SALUD DE LA NACIÓN (2020), “El país incrementó el número de camas de terapia intensiva en un 35%”, 18 de junio. Disponible en www.argentina.gob.ar.
MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL (2020a), “Reporte laboral”, junio y julio.
– (2020b), “Informe de la situación y evolución del trabajo registrado”, SIPA, julio.
OCDE STATS (2020), “National accounts”. Disponible en stats.oecd.or.
UCA (2020), “La pobreza en agenda: diez años de medición de las deudas sociales en la Argentina”, Observatorio de la Deuda Social, febrero.
WORLDOMETER (2020), “Covid-19, Coronavirus pandemic”. Disponible en www.worldometers.info
* Las opiniones e información ofrecidas en este artículo no intentan reflejar las de las instituciones a las cuales se encuentran afiliados los autores.
1. El déficit del sector público consolidado pasó de 4,7% del PBI en 2015 a 6,4% en 2016, 6,5% en 2017 y 5,8% en 2018. Las cifras de 2019 no están todavía disponibles. Véase Sector Público Argentino, cuenta AIF base devengado, en www.minhacienda.gob.ar.
2. Interrumpiendo una política exterior de apoyo continuo a las iniciativas del mandato de deuda y derechos humanos de los Procedimientos Especiales de la ONU, el Estado argentino se abstuvo en esta resolución.
3. Las numerosas medidas del gobierno nacional para responder a la pandemia pueden encontrase en www.argentina.gob.ar.
