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Der Vollständigkeitsgrundsatz verlangt, alle zu erwartenden Einnahmen und beabsichtigten Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen. Der Grundsatz der Vollständigkeit zielt darauf ab, „das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen“[304], so dass „das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält“[305]. „Schwarze Kassen“ sind deshalb in jeder Form verboten[306]. Der Vollständigkeitsgrundsatz hat vor diesem Hintergrund Verfassungsrang[307]. Für die Bundesebene ist er in Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 1 GG verankert, für die Landesebene in den Landesverfassungen. Einfachrechtlich findet sich der Grundsatz in § 8 Abs. 2 HGrG, damit übereinstimmend in § 11 Abs. 2 BHO, in den Landeshaushaltsordnungen und in den Kommunalhaushaltsvorschriften.

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Die Einnahmen, die in den Haushaltsplan einzustellen sind, sind die im Rechnungsjahr objektiv zu erwartenden Mittel aus Steuern und anderen Abgaben, darüber hinaus auch einmalige Einnahmen, etwa aus Verkäufen, und Einnahmen aus der Kreditaufnahme[308]. Nicht zu erfassen sind demgegenüber Kassenkredite, die nur der Zwischenfinanzierung dienen. Gleiches gilt für durchlaufende Posten[309], zu denen auch die Ergänzungsanteile bei der Umsatzsteuer und der Umsatzsteueranteil der EU im Rahmen des Eigenmittelsystems gehören[310].

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Die in den Plan einzustellenden Ausgaben sind die Geldzahlungen, die im Rechnungsjahr voraussichtlich zu leisten sind; dies nach dem Kriterium der Notwendigkeit zur Erfüllung der Aufgaben (§ 5 HGrG, § 6 BHO und entsprechendes Landes- und Kommunalhaushaltsrecht)[311].

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Dass auch die voraussichtlich zur Aufgabenerfüllung in der Haushaltsperiode benötigten (§ 5 HGrG, § 6 BHO und entsprechendes Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) Verpflichtungsermächtigungen in den Plan eingestellt werden müssen, folgt einfachrechtlich aus § 8 Abs. 2 Nr. 3 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 3 BHO (entsprechend im Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Streitig ist, ob es darüber hinaus eine verfassungsrechtliche Anforderung ist, Verpflichtungsermächtigungen in den Haushaltsplan aufzunehmen[312]. Richtigerweise ist dies zu bejahen, weil Verpflichtungsermächtigungen zu Bindungen führen, die künftig kassenwirksam werden und damit das parlamentarische Budgetrecht betreffen. Zu rekurrieren ist zur verfassungsrechtlichen Fundierung deshalb unmittelbar auf das parlamentarische Budgetrecht. Ob der Ausgabenbegriff gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 1 GG (und gemäß den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften) Verpflichtungsermächtigungen umfasst[313], kann aufgrund dessen dahinstehen[314]. Die Höhe der zulässigen Verpflichtungsermächtigungen ergibt sich wiederum aus dem Kriterium der Notwendigkeit zur Aufgabenerfüllung in der Haushaltsperiode[315].

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Bei doppischem Rechnungswesen bezieht sich der Vollständigkeitsgrundsatz auf die geplanten Erträge und Aufwendungen im Erfolgsplan und die geplanten Ein- und Auszahlungen im Finanzplan. Untergliedert sich der Haushalt nicht in Titel, sondern in Produkte (Produkthaushalt), bezieht sich der Grundsatz der Vollständigkeit auf die Produkte und die jeweils zugewiesenen Mittel.