Читать книгу El Recurso de Casación Contencioso-administrativo: exámen critico y cuestiones decisivas - Juan José Torres Fernández - Страница 4

La reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, supuso un radical cambio en el recurso de casación contencioso-administrativo que se había adoptado en la Ley 10/1992, de 30 de abril.

En el anterior modelo, en un permanente intento de acomodar la entrada a la capacidad resolutiva del Tribunal Supremo, se optó por restringir el tipo de sentencias que eran recurribles (tan solo las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia y por la Audiencia Nacional) y por ende, las materias que llegarían al Tribunal Supremo y, al mismo tiempo, se utilizó el filtro de la cuantía. Así, las cuantías se fueron elevando de forma progresiva y periódica (hasta en tres ocasiones para la casación), y siempre con la misma justificación: el elevado número de recursos que accedían a la casación hacían inasumible esta carga de trabajo.

Ello implicó que se estableciese un acceso restringido, pese a lo cual el tiempo medio de duración era alto, y el resultado en términos de relevancia no era satisfactorio, pues la admisión de un asunto no dependía de que el problema fuese relevante para la colectividad.

En anteriores artículos tuve ocasión de pronunciarme sobre las carencias e insuficiencias del modelo anterior y la necesidad de abordar un cambio radical. Así lo expresé en el artículo “El nuevo recurso de casación contencioso- administrativo”, publicado en El derecho.com. Editorial del Grupo Lefebvre, en octubre de 2015, en el que afirmaba el Tribunal Supremo debería poder crear jurisprudencia y unificar criterios sobre cualquier materia con independencia de la cuantía. Ya manifesté entonces que la solución no se encontraba, a mi juicio, en aumentar o reducir coyunturalmente la cuantía o el listado de materias que deben tener acceso al recurso de casación, para acomodar la capacidad de resolución del Tribunal Supremo a los asuntos que ingresen, sino acudir a un nuevo modelo casacional propiciando una mayor capacidad de selección por parte de este Tribunal de los asuntos que deben ser conocidos y resueltos con independencia de la materia y de su cuantía.

Adrián Zuckerman, profesor de Derecho Civil de la Universidad de Oxford, opinaba que el servicio público de la justicia, como todos, opera con un número de recursos limitados, sometido a un presupuesto, que condiciona el funcionamiento de los tribunales. Los fondos deberían ser suficientes para dotarnos de un sistema que permitiese que los litigantes obtuviesen una correcta aplicación de la ley a los hechos enjuiciados en un tiempo razonable y a un coste razonable.

El citado autor sostenía que existen tres factores relacionados con el funcionamiento de justicia de un país, estos son: acceso, coste y duración (yo añadiría un cuarto: la calidad). El coste ha de ser evaluado no solo como coste para el ciudadano que accede sino también y fundamentalmente el coste que para el sistema supone la obtención de una decisión judicial.

Estos factores están intercomunicados. La importancia de cada uno de estos factores repercute sobre los demás, de modo que el mantenimiento de todos estos factores con un elevado nivel de satisfacción al mismo tiempo no es posible.

En el análisis de Zuckerman los factores duración y coste están afectados por el acceso. La duración y el acceso puede bajar la calidad de la justicia y el alto coste puede hacer bajar el acceso.

Así, si tenemos un acceso masivo con un coste bajo, posiblemente el tiempo de duración será alto y la calidad baja. Si por el contrario, coste es alto y no se establece un acceso masivo, la duración será corta y tendrá una alta calidad.

Se trataría de buscar un equilibrio entre todos estos factores, pero como en todo equilibrio los indicadores no pueden darnos un nivel muy alto de satisfacción.

No debe olvidarse que haciendo una justicia más barata y de fácil acceso se crea una demanda añadida para el sistema y para el aparato judicial, sin que sea posible mantener estos dos factores sin incrementar el coste público, so pena de perjudicar la duración y la calidad.

Estas reflexiones son perfectamente trasladables al modelo de recurso de casación por el que se opta, por lo que procede analizar si, conforme a dichos parámetros, el modelo implantado en el año 2015 ha funcionado.

El nuevo modelo se caracteriza por ampliar el abanico de las resoluciones recurribles (prácticamente todas las sentencias de los órganos colegiados y algunas de los unipersonales) propiciando un acceso universal de materias.

El riesgo que implicaba esta opción era, en esencia, la presumible avalancha de asuntos que bloquearía la fase de admisión con el consiguiente aumento del número de recursos sobre los que el Tribunal tendría que pronunciarse, lo que inevitablemente conllevaría que se alargasen los plazos de resolución y se colapsase el funcionamiento de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Para salvar este riesgo y permitir que los limitados recursos del Tribunal se dedicasen a resolver asuntos jurídicamente relevantes para la sociedad –debe tomarse en consideración que el Tribunal Supremo es único para todo el territorio nacional y cuenta con un número limitado de magistrados–, se optó por un criterio de selección de los asuntos basado en el interés casacional objetivo, que sería apreciado por el propio Tribunal Supremo.

Desde muchos sectores se puso en duda la fiabilidad del mecanismo de selección, al entrañar un importante margen de decisión frente a la admisión cuasi reglada del anterior modelo, y en no pocas ocasiones se expresaron dudas sobre la viabilidad del modelo y la capacidad del Tribunal Supremo para implantarlo.

Tras casi cinco años de vigencia es oportuno evaluar si los temores se han cumplido o si, por el contrario, los objetivos que se perseguían se han conseguido y las carencias del anterior modelo se han remediado.

A tal efecto, resulta especialmente relevante el análisis y la opinión de los Abogados del Estado que actúan ante el Tribunal Supremo y, por lo tanto, conocen en profundidad este recurso, que utilizan y aplican todos los días.

El libro se estructura en once capítulos, cada uno de los cuales aborda uno o varios temas que se han considerado relevantes para proporcionar una visión general de la actual problemática del recurso.

El lector encontrará en sus páginas enfoques muy variados que van desde lo general a lo particular.

Así, se proporciona una visión panorámica del recurso de casación contencioso- administrativo y sus antecedentes, acometiendo una comparativa con los recursos de casación de otros órdenes jurisdiccionales e incorporando consejos sobre la técnica casacional.

En todos los capítulos se abordan cuestiones problemáticas pendientes de resolver, como las relaciones entre el Auto de admisión y la sentencia, el cauce para impugnar los vicios procesales o la problemática que plantea la falta de regulación del recurso de casación autonómico, entre otros muchos.

En sus páginas se analizan las respuestas ofrecidas por la Sala Tercera a los diferentes problemas que la puesta en marcha de este nuevo modelo generó, sintetizando los principales pronunciamientos dictados e incorporando la doctrina a tal efecto elaborada.

Se proponen reformas y mejoras interesantes, como las referidas al desarrollo de las vistas públicas, al incidente de nulidad de actuaciones o la necesidad de generalizar la doble instancia, máxime a raíz de los mandatos derivados de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020 (asunto Sanchetti Iglesias vr. España) en relación con determinadas infracciones administrativas, entre otras muchas.

Se analizan con detalle los diferentes hitos por los que pasa la articulación del recurso de casación, en especial los requisitos que han de reunir los escritos de preparación y de interposición, recordando algunos de los criterios fijados por el Tribunal Supremo. Y al mismo tiempo se dan consejos acertados de cara a la preparación de estos escritos, como la recomendación de “no hacer pasar como cuestiones jurídicas lo que no son sino cuestiones de hecho o las cuestiones relativas a la valoración de la prueba, o manifestar la discrepancia con la razón de decidir de la sentencia en relación con la arbitrariedad o con la falta de motivación de la resolución judicial”.

También se aborda el contenido y efectos de las sentencias y la fuerza vinculante de las mismas para los tribunales inferiores, analizando si conforme al nuevo modelo basta una sola sentencia para que exista jurisprudencia.

Se dedican dos capítulos al ámbito tributario, dada la singularidad de esta materia y el peso específico que ha adquirido con el nuevo recurso de casación pues, al haberse prescindido del filtro de la cuantía, tienen acceso al Tribunal Supremo numerosos tributos que antes no accedían, convirtiéndose en una de las materias estrella en la Sala Tercera, por la cantidad e importancia de los temas que se plantean. Por ello, se realiza un detallado análisis de los criterios del Tribunal Supremo, utilizando la sistemática de la Ley General Tributaria refiriéndose así, por orden, a las actuaciones de gestión, inspección, recaudación, a la potestad sancionadora y a la revisión en vía administrativa (capítulo octavo) y por tributos (capítulo noveno).

Y se dedica un capítulo entero al recurso de casación autonómico, sistematizando y analizando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y los pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia, respecto de las resoluciones recurribles y el ámbito de conocimiento de este recurso, recogiendo también las resoluciones del Tribunal Supremo que han abordado la compatibilidad y, en su caso, prioridad cuando se interpongan simultanea o sucesivamente un recurso de casación estatal y otro autonómico frente a una misma resolución judicial. Y finalmente proponiendo ideas para una futura modificación legislativa en esta materia que complete y aclare la regulación en estos momentos existente.

Se trata de una obra muy completa de obligada lectura en la que se analizan las claves del nuevo recurso de casación y se exponen sus virtudes y defectos, constituyéndose así como una obra de referencia para futuras mejoras.

Y como valoración global parece extraerse la conclusión de que los auto-res, reputados juristas y expertos conocedores del recurso, se muestran partidarios del modelo de casación elegido, considerando que está funcionando sin perjuicio de las mejoras que sugieren. Así se afirma que “la nueva Casación Contencioso-Administrativo se ha consolidado y ha demostrado un mayor peso de los logros frente a los inconvenientes”. Destacan que con este recurso “...se está pudiendo llegar a cuestiones importantes que no accedían a la casación, con el factor positivo de que los Autos de admisión se publicitan rápidamente en una medida encomiable que permite ir conociendo la evolución de la Sala” (capítulo segundo, autor Francisco Espinosa Fernández); o que “....ha permitido al Tribunal Supremo pronunciarse y fijar doctrina sobre cuestiones relevantes, que afectan a un gran número de contribuyentes, incluso cuando se trata de liquidaciones de escasa cuantía dictadas en procedimientos masivos de gestión tributaria” (capítulo noveno, autor Vicente Bartual Ramón).

En definitiva, entienden que se trata de “...una fórmula casacional moderna, planificada, estructuralmente adaptada a las necesidades efectivas de la Sala competente del Tribunal Supremo y asumiendo los dictados de la realidad social que inexorablemente confluyen en el ejercicio de la función jurisdiccional”. Y lo consideran como un modelo a seguir para la casación civil (así lo afirma Manuel Zorrilla en el capítulo undécimo).

Opinión coincidente con otros cualificados profesionales del derecho. Baste citar como ejemplo el artículo publicado el 4 de septiembre de 2019 en el periódico “El País” y firmado por un abogado del despacho de Cuatre Casas, Sr. D. Alfonso del Castillo Bonet, en el que bajo el título “Tres años de exitoso interés casacional” se calificaba la implantación de este nuevo modelo como “razonable y transparente” y la fase de admisión a los efectos de identificar el interés casacional “está siendo relativamente predecible” afirmando que “El resultado es que, al final, se ha conseguido algo que a priori parecía muy difícil: la confianza en el nuevo eje vertebrador –el interés casacional– y en el criterio de admisión del Tribunal Supremo”. Es más, el artículo destacaba finalmente que “la racionalización de la carga de trabajo del Tribunal Supremo, mediante el control de los temas admitidos, ha supuesto que las sentencias hayan mejorado notoriamente en calidad, estructura, claridad y contenido. En conclusión, frente al anterior sistema de casación, totalmente superado y desbordado, se ha impuesto un nuevo recurso más eficaz en que las sentencias presentan menos errores, contradicciones y fijan criterios jurisprudenciales más claros y efectivos, satisfaciendo la función nomofiláctica”.

Antes de concluir no me puedo resistir a expresar una breve valoración personal (privilegios del prologuista).

Utilizando los criterios fijados por Zuckerman creo, al igual que los autores, que se ha conseguido un razonable equilibrio entre un potencial acceso muy amplio, un criterio de selección con garantías y una respuesta de fondo rápida y de calidad. Así:

– Empezaré por destacar que no se ha cumplido el pronóstico que auguraba una avalancha de recursos inasumible. El número de recursos de casación presentados se ha mantenido en torno a los 8000/8500 recursos de casación anuales.

– Con carácter general el mecanismo de selección ha funcionado correctamente. Se ha acortado el tiempo para resolver la admisión de los recursos respecto del anterior modelo.

El porcentaje de admisión ha variado desde un 21% en los tres primeros años a un 18% aproximadamente en la actualidad, pero considero que los asuntos que presentaban un alto interés jurídico o social para la comunidad han sido admitidos por el Tribunal Supremo. En mi experiencia en la Sección de Admisión los asuntos se revisaban a distintos niveles sin que se inadmitiesen asuntos sobre los que se albergase una mínima duda en torno a su relevancia.

– Se ha ganado en transparencia, pues la identificación del interés casacional objetivo desde el trámite de admisión, su reflejo en el Auto de admisión y su publicación en la página web del Poder judicial permite que tanto los Abogados, la Administración y los tribunales conozcan los temas sobre los que se pronunciará el Tribunal Supremo en los meses siguientes, permitiendo que acomoden su conducta a esta circunstancia y esperen el pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre la cuestión controvertida.

– También ha mejorado, a mi juicio, la claridad de las sentencias puesto que ahora se identifica nítidamente la respuesta del tribunal respecto de la cuestión jurídica que presenta interés casacional.

– Y finalmente, se han acortado los plazos para dictar sentencia (que en muchos casos no es muy superior al año desde que el recurso llega al Tribunal Supremo), pudiendo afirmarse que la Sala Tercera está prácticamente al día (algo impensable hace unos años), lo que permite que las dudas y contradicciones planteadas queden resueltas en plazos muy razonables con la enorme importancia que ello tiene en la seguridad jurídica y de cara al futuro comportamiento de la Administración y de los tribunales inferiores.

Como en todo modelo hay, sin duda, desaciertos y carencias, que han de ser analizadas no solo desde la perspectiva del funcionamiento del recurso de casación estatal sino también tomando en consideración nuestro sistema de justicia contencioso-administrativa en su conjunto, pues el recurso de casación constituye, en definitiva, el último eslabón de ese sistema. Así, se advierte la necesidad de: generalizar una doble instancia en el ámbito contencioso- administrativo; instaurar una previsión normativa que permita a la Administración y a los tribunales inferiores suspender aquellos asuntos que plantean el mismo problema que otros admitidos por el Tribunal Supremo por presentar interés casacional, evitando así la proliferación de decisiones que tengan que ser impugnadas una vez conocida la interpretación correcta; la mejora de los mecanismos procesales que permitan remediar los diferentes supuestos de incongruencia antes de acudir al Tribunal Supremo o la insuficiente regulación del recurso de casación autonómico, entre otros.

Pero, con todo ello, creo que el nuevo modelo de casación contencioso- administrativa ha demostrado su eficacia y utilidad.

Ha llegado para quedarse.

DIEGO CÓRDOBA CASTROVERDE

Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo

Madrid, Febrero de 2021