Читать книгу El Recurso de Casación Contencioso-administrativo: exámen critico y cuestiones decisivas - Juan José Torres Fernández - Страница 9

El acta de nacimiento del recurso de casación en este orden jurisdiccional trae causa de la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, que introduce el recurso de casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y suprime el recurso de apelación que sólo subsiste previamente al recurso de casación en el orden especial del Tribunal de Cuentas.

La exposición de motivos de la Ley 10/1992 se refiere así al recurso de casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

Es, en efecto, necesario abordar, sin mayor dilación, la regulación del recurso de casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Ello no obstará para que se continúen realizando cuantas actuaciones son necesarias para mejor adecuación de este procedimiento.

El recurso de casación en lo contencioso-administrativo –importante novedad en nuestro ordenamiento–, que sin duda ofrece algunas importantes peculiaridades, se mantiene, sin embargo, dentro de la línea típica de estas acciones de impugnación cuya finalidad básica es la protección de la norma y la creación de pautas interpretativas uniformes que presten la máxima seguridad jurídica conforme a las exigencias de un Estado de Derecho.

Junto al recurso de casación ordinario, de acceso limitado, se crea un recurso de casación para unificación de doctrina inspirado en el actual artículo 102.1.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y se mantiene la posibilidad impugnatoria ante el Tribunal Supremo hasta ahora vigente en interés de ley, si bien en forma casacional.

Del recurso de casación ordinario merece destacarse su exclusión en los casos de aplicación o interpretación del Derecho autonómico. La posible concurrencia de Derecho estatal y autonómico en una sentencia obliga a sentar el criterio de la relevancia e influencia de aquél en el fallo de la sentencia cuando su infracción se invoca como motivo de casación.

En el aspecto procedimental se regula el trámite de admisión, de particular importancia en un orden jurisdiccional en que son frecuentes las impugnaciones masivas que tienen identidad de soluciones, sin perjuicio de las demás finalidades que persigue este instrumento de depuración que libera al Tribunal de toda la tramitación de un procedimiento cuando carezca, “ab initio”, de sentido, en detrimento de su dedicación a aquellos que, sea cual sea su destino final, merezcan la atención del Tribunal.

El recurso de casación para unificación de doctrina se prevé para aquellos supuestos en que, no siendo posible el recurso de casación ordinario, exista contradicción entre sentencias de los Tribunales o con la doctrina del propio Tribunal Supremo. En ambos casos el recurso es más exigente en cuanto a su procedencia, al exigirse la identidad de litigantes o situaciones y de hechos, fundamentos y pretensiones que establece el actual artículo 102.1.b) de la Ley vigente.

El recurso de casación en interés de la Ley introduce la importante novedad de abrir su utilización a entidades que ostenten la representación de intereses generales afectados por la resolución que se impugna, únicos interesados en una depuración de doctrina, carente, sin embargo, de relevancia práctica para el caso concreto que se enjuicia.

La Ley 10/1992 introduce una nueva Sección 2.ª (Del recurso de casación) en el Capítulo II del Título IV de la Ley Jurisdiccional formada por los artículos 92 a 101, donde se regula un recurso de casación concebido como herramienta básica para la creación de jurisprudencia o en palabras de la exposición de motivos “…cuya finalidad básica es la protección de la norma y la creación de pautas interpretativas uniformes que presten la máxima seguridad jurídica conforme a las exigencias de un Estado de Derecho”.

Se diferencian tres tipos de recursos de casación, el ordinario (artículos 95 a 102) basado en motivos de casación que se recogen en el artículo 95 LJCA y en el que, al regular la sentencia en su artículo 100, se dota de importancia al “ius litigatoris” configurando en realidad un recurso de casación mixto que aúna en su finalidad la nomofilaxis de la norma y la satisfacción de la tutela judicial efectiva de las partes, el interés procesal característico que determina el uso de los recursos, el llamado “ius litigatoris”.

Junto con la casación ordinaria construida al servicio de la formación de jurisprudencia mediante la interpretación y aplicación de normas estatales, se introduce en la Sección 3.ª del Capítulo II del Título IV de la Ley un recurso de casación para la unificación de doctrina regulado en el artículo 102.a) que, emparentado con el motivo de revisión por contradicción recogido en el artículo 102 de la vieja Ley Jurisdiccional, pretende uniformar la doctrina cuando la contradicción se manifieste entre sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos sin existir doctrina legal sobre la cuestión. Pero que, también es posible cuando la contradicción traiga causa de sentencias dictadas en única instancia por el Tribunal Supremo, así como las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia cuando la contradicción se produzca con sentencias del Tribunal Supremo en las mismas circunstancias señaladas en el párrafo anterior de identidad de partes o situación y en mérito de hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales.

Finalmente, en la nueva Sección 4.ª del Capítulo II del Título IV se regula el recurso de casación en interés de ley o de la ley (artículo 102.b) emparentado con el recurso extraordinario de apelación en interés de la ley y cuya novedad más relevante es la ampliación de la legitimación activa que ahora va a incluir tanto al Abogado del Estado como a las “…Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto”.

La supresión del recurso de apelación convierte el sistema de recursos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo en una jurisdicción de única instancia planteando no pocos problemas.

Cierto que el diseño de los recursos con exclusión de la apelación no plantea problemas de validez constitucional porque es doctrina consolidada que la doble instancia no forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva fuera del orden penal como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en las SSTC 37/1995, 225/2003 ó 20/2004 y confirmó el Tribunal Supremo (entre otros, ATS de 18 de enero de 2007, recurso 177/2004).

Sin embargo, la eliminación de la doble instancia con su efecto añadido de que no todas las sentencias (y autos) son susceptibles de recurso de casación ordinario, sino que, existen materias excluidas del recurso y una cuantía procesal mínima que, de no alcanzarse, veta el acceso a dicho recurso, lo que determina una serie de efectos perniciosos –algunos de los cuales se mantendrán con la regulación de 1998– entre los mismos que determinadas materias por su cuantía no alcancen la posibilidad del recurso de casación (por ejemplo, impuestos locales, impuestos personales como el IRPF)7 o queden excluidas a radice (por ejemplo materia de personal) lo que impide la formación de doctrina respecto de las mismas y contribuye a la existencia de doctrinas contradictorias que tampoco el estricto sistema del recurso de casación para la unificación de doctrina que fue objeto, además, de una interpretación muy rigorista en cuanto a sus presupuestos, va a permitir solucionar.

Estas situaciones generan una serie de críticas doctrinales al sistema del recurso de casación que determinarán que, en su nueva regulación mediante la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se complete el sistema de recursos mediante la reintroducción del recurso de apelación (artículos 81 a 85).