Читать книгу Estudios sobre el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo - Luis María Cazorla Prieto - Страница 22

El nuevo régimen de acceso a la casación no representa la culminación natural de la evolución de nuestro recurso de casación. Supone, más bien, la creación de un nuevo instrumento procesal que genera las incertidumbres derivadas de la inserción de un elemento hasta ahora desconocido en nuestro sistema procesal de recursos e, incluso, en nuestra cultura jurídica. Su adaptación y sus posibilidades de éxito requiere el decidido y seguro compromiso de la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el nuevo modelo. Pero, también, medidas complementarias del legislativo y del ejecutivo para la adecuación del órgano jurisdiccional a su nueva misión de creación de una pronta y uniforme jurisprudencia; así como la colaboración de los operadores jurídicos y la comprensión de los mismos ciudadanos, destinatarios principales de cualquier reforma jurídica, de la nueva situación procesal en la que el llamado recurso de casación ha perdido lo que de recurso subjetivo le quedaba para ponerse al servicio exclusivo del «interés casacional objetivo».

Es bien conocido el origen histórico del recurso de casación, como institución procesal derivada de la Revolución Francesa. La exaltación del principio de legalidad por los revolucionarios franceses y su recelo hacia los atentados que contra el poder legislativo pudieran realizar los Jueces y Tribunales del Antiguo Régimen están en el origen de este recurso.

La creación del recurso de casación se explica para asegurar el predominio absoluto de la ley (ius constitutionis) frente al poder creador del juez. Paradójicamente, el horror a la jurisprudencia está en su mismo origen.

En Francia se establece en 1790 un Tribunal de Cassation para obligar a los jueces que habían sido nombrados por el Rey a ajustarse estrictamente a la Ley. Procedía, por tanto, por contravención expresa del texto de la ley. De ahí el matiz político del Tribunal de Casación que queda fuera de la jerarquía de los órganos jurisdiccionales, y el carácter meramente negativo, de anulación o rescisión de la sentencia del Tribunal de instancia.

Para evitar que el Tribunal de Casación pudiera juzgar, se estableció el mecanismo de reenvío al Tribunal a quo para que dictara una nueva resolución, ésta a su vez susceptible de una nueva casación y un nuevo reenvío. De persistir el Tribunal a quo en su actitud era el poder legislativo quien a través de un référé obligatoire promulgaba un decreto interpretativo de la ley que devenía obligatorio para el tercer juez de reenvío.

El Tribunal de Casación creado para la defensa de la ley no podía sustituir la sentencia anulada por otra, ni vinculaba al Tribunal inferior imponiéndole una determinada interpretación de la ley.

En España, el nacimiento del recurso de casación está ligado al Tribunal Supremo (TS, en adelante). La Constitución de Cádiz crea el TS y regula un recurso de nulidad por vulneración de normas procesales que lleva aparejado la sanción de nulidad. Apreciada ésta, el proceso se devolvía a la Audiencia respectiva, para que, repuesta la causa a su anterior estado, se volviera a ver por el Tribunal que incurrió en causa de nulidad.

Pero la implantación de la casación en España, en los proceso civil y penal, tuvo perfiles propios: 1.º) Se atribuye al Tribunal Supremo, configurado como supremo órgano jurisdiccional, frente al más confuso status del Tribunal de Cassation francés. 2.º) La casación francesa tiene un carácter puramente negativo de anulación o rescisión de la sentencia, en tanto que la casación española asume pronto el carácter positivo actuando por vía de reforma de la sentencia de instancia, dictando resolución sobre el fondo del asunto, tras anular la sentencia de instancia en casos de infracción de ley.

La introducción del recurso de casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo es muy tardía.

En la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 el régimen de recursos en el proceso administrativo estaba fundado en la existencia de una doble instancia para los asuntos que, no correspondiendo en primera instancia al Tribunal Supremo, excedían de una determinada cuantía, completada con un recurso extraordinario de apelación en interés de la ley para fijar jurisprudencia en los asuntos excluidos de la apelación y un recurso de revisión que combinaba los motivos peculiares de este recurso con otros que en realidad eran propios de un recurso de casación.

La primera modificación importante de este régimen se produjo con la Ley 10/1973, que no sólo aumentó la cuantía para recurrir en apelación, sino que amplió el ámbito objetivo de este recurso, como contrapartida a los asuntos que quedaban sustraídos a la competencia en primera instancia del Tribunal Supremo, e igualmente el del recurso de revisión por contradicción de resoluciones judiciales.

Otra modificación notable fue consecuencia de la creación de la Audiencia Nacional por el Real Decreto-ley 1/1977, de 4 de enero. La constitución de una Sala de lo Contencioso-Administrativo en la Audiencia Nacional fue acompañada con la eliminación del efecto suspensivo del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias dictadas por ella. La regla general aplicable a los demás casos continuó siendo, sin embargo, la del efecto suspensivo del recurso de apelación.

La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) 6/1985, de 1 de julio, hizo referencia al recurso de casación en el orden jurisdiccional Contencioso-administrativo. Su artículo 58 atribuyó a la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS el conocimiento de los recursos de casación que se interpongan contra las sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y de los recursos de casación que estableciera la Ley contra sentencias de las Salas de los Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

Sin embargo, la previsión legal demora en el tiempo su eficacia, al disponer la Disposición Transitoria 34 LOPJ que mientras no se apruebe la Ley de Planta, los órganos jurisdiccionales existentes continuarán con la organización y competencia que tienen a la fecha de entrada en vigor de esta Ley.

Promulgada la Ley de Demarcación y Planta Judicial, Ley 38/1988, de 28 de diciembre, se planteó si era ya efectivo en el orden contencioso-administrativo el recurso de casación. El Pleno de la Sala 3.ª del TS, en dos autos de 20 y 22 de marzo de 1990, resolvió en sentido negativo la cuestión.

Será, por tanto, la Ley 10/1992, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal (LMURP), la que hace eficaz y aplicable en el orden contencioso administrativo el recurso de casación modificando los correspondientes artículos de la Ley de la Jurisdicción de 1956, artículos 93 a 102, y añadiendo a su articulado los arts. 102 a), b) y c).

Esta Ley suprimió la segunda instancia en el proceso Contencioso-Administrativo de manera absoluta. Las resoluciones dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional no eran en ningún caso susceptibles de recurso de apelación, sino de recurso de casación o de revisión ante el Tribunal Supremo. Su disposición derogatoria segunda establecía «que dan derogadas las normas reguladoras del recurso de apelación en materia contencioso-administrativa previstas en cualquier disposición legal, sin perjuicio de la procedencia del recurso de casación, en su caso y en los términos previstos en la presente Ley».

La regulación de la LMURP 1992 tenía un evidente carácter extraordinario, pues la existencia de una única instancia era difícilmente compatible con la pluralidad de grados en el seno del ámbito autonómico que parece dar por supuesta el art. 152 CE, al sentar el principio del agotamiento de las ulteriores instancias procesales ante órganos situados en la propia Comunidad Autónoma. También la mayoría de los Estatutos de Autonomía parecían dar por supuesta esa pluralidad de grados en el ámbito Contencioso-Administrativo, pues de otro modo no se hablaría en ellos, en relación con ese orden judicial, de «todas las instancias y grados» a que se extiende en determinados casos la competencia de los órganos jurisdiccionales de Cataluña (anterior ECat, art. 20) o del País Vasco (EPV, art. 14), y similares previsiones se contienen en EGal, ECVal, EAr y LORAFNA. Esa «pluralidad de grados» está reconocida además en la LOPJ.

La justificación de una regulación del proceso administrativo no plenamente ajustada a las exigencias orgánicas de carácter constitucional –por razón de su carácter provisional– fue admitida por el Tribunal Constitucional respecto de la Ley de Demarcación y Planta Judicial (LDyPJ) en la STC 62/1990, cuya provisionalidad la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal (LMURP) 1992 no hizo sino prolongar hasta la vigente LJCA.

La LMURP 1992, en efecto, no acabó con la previsión de que de que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia continuarán manteniendo la competencia que tenían las Salas homónimas de las Audiencias Territoriales y, por lo tanto, las que corresponderían a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo ( art. 57LDyPJ). La creación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, decididamente abordada por la nueva LJCA, continuaba constituyendo a raíz de la promulgación de aquella ley un compromiso político de mejora de la jurisdicción aún pendiente de cumplimiento y una exigencia jurídica para lograr la normalización constitucional del proceso Contencioso-Administrativo en el aspecto orgánico aún no atendida.

Como consecuencia lógica de la introducción del recurso de casación en el ámbito Contencioso-Administrativo la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 1992 supuso la pérdida para el recurso de revisión de su clásica naturaleza dual, casacional y revisional, y su transformación en un recurso de revisión puro, al modo del proceso civil.

Las novedades de la LJCA, Ley 29/1998, de 13 de julio, en materia de recursos, se proyectan inevitablemente sobre la situación introducida por la LMURP. En la exposición de motivos de aquélla se explican los nuevos pasos dados por el legislador.

a) Reintroducción de la apelación contra determinadas resoluciones de los juzgados.

La nueva LJCA emprende decididamente la creación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en unión de la paralela reforma de la LOPJ por la Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1998. Una vez completado este grado jurisdiccional, puede introducirse en consonancia con ello el sistema de doble instancia que preveía la LOPJ y que ha resultado demorado durante largos años. Dice así la exposición de motivos:

«La Ley se atiene en general a lo que dispuso la reciente Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal. Pero introduce algunos cambios necesarios, motivados unos por la creación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que conduce a reimplantar los recursos de apelación contra sus resoluciones, y otros por la experiencia, breve pero significativa, derivada de aquella última reforma procesal».

«El nuevo recurso de apelación ordinario contra las sentencias de los Juzgados no tiene, sin embargo, carácter universal. No siendo la doble instancia en todo tipo de procesos una exigencia constitucional, ha parecido conveniente descargar a los Tribunales Superiores de Justicia de conocer también en segunda instancia de los asuntos de menor entidad, para resolver el agobio que hoy padecen. Sin embargo, la apelación procede siempre que el asunto no ha sido resuelto en cuanto al fondo, en garantía del contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva, así como en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, en los litigios entre Administraciones y cuando se resuelve la impugnación indirecta de disposiciones generales, por la mayor trascendencia que “a priori” tienen todos estos asuntos».

b) Modificaciones en cuanto al recurso de casación, aunque, a grandes rasgos, se mantienen las características con que aparecía en la LMURP 1992.

El recurso, en el Derecho procesal, es siempre un medio de impugnación a disposición de las partes de un proceso para obtener la anulación o modificación de una resolución judicial que estiman contraria a sus intereses, previo un nuevo examen jurisdiccional, cuando este nuevo examen revela que no se adecúa al ordenamiento jurídico.

Y el recurso de casación, desde su introducción en el orden jurisdiccional contencioso administrativo, ha venido cumpliendo dos finalidades: la de satisfacción del interés o derecho de los litigantes, «ius litigatoris»; y la de la protección del ordenamiento jurídico objetivamente considerado o «ius constitutionis».

Como todo recurso, el de casación tendía a la depuración del resultado de un proceso a instancia de aquel a quien la resolución perjudicaba en su derecho o interés, comprobando la adecuación o inadecuación al ordenamiento jurídico de la decisión procesal primeramente obtenida; y, además, cumplía una finalidad propia y específica de carácter institucional a través de tres modalidades de recursos (ordinario, unificación de doctrina e interés de ley y el establecimiento de motivos tasados para la casación ordinaria).

Para la determinación de las sentencias recurribles en casación, se tenía en cuenta el órgano que las dictaba en única instancia, y se atendía a determinados criterios, como el de la cuantía.

La puesta en funcionamiento de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo supuso la exclusión de muchos asuntos del recurso de casación, que serían resueltos por dichos Juzgados, con apelación en determinados supuestos ante las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. El numero de asuntos excluidos del recurso de casación por pertenecer a la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo o Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo se incrementarían como consecuencia de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial 19/2003 que aumentó la competencia de dichos Juzgados.

Además, se produce un incremento de la cuantía para el acceso al recurso de casación. A esta modificación se refiere la exposición de motivos, en los siguientes términos: «La Ley eleva sustancialmente la cuantía de los que tienen acceso a la casación ordinaria y en menor medida la de los que pueden acceder a la casación para unificación de doctrina. Aunque rigurosa, la medida es necesaria a la vista de la experiencia de los últimos años, pues las cuantías fijadas por la Ley 10/1992 no han permitido reducir la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Si bien las nuevas reglas eliminan la posibilidad de doble instancia en muchos supuestos, la alternativa sería consentir el agravamiento progresivo de aquella carga, ya hoy muy superior a lo que sería razonable. Los efectos de tal situación son mucho más perniciosos, pues se corre el riesgo de alargar la resolución de los recursos pendientes ante el Tribunal Supremo hasta extremos totalmente incompatibles con el derecho a una justicia efectiva. Por otro lado, no es posible aumentar sustancialmente el número de Secciones y Magistrados del Alto Tribunal, que ha de poder atender a su importantísima función objetiva de fijar la doctrina jurisprudencial».

No se refería la exposición de motivos, aun cuando constituía una novedad importante, a la facultad del Tribunal Supremo de inadmitir los recursos de cuantía indeterminada que no se refieran a la impugnación directa o indirecta de una disposición general, si el recurso estuviere fundado en el motivo del artículo 88.1.d) [infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia] y se apreciase que el asunto carece de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones o no poseer el suficiente contenido de generalidad.

Esta modificación obedeció a una propuesta del Consejo General del Poder Judicial, efectuada en el Libro Blanco, en la que se propugnaba tener en cuenta el interés casacional del recurso como límite de admisibilidad y se inspiraba también, de manera lejana, en las Modificaciones propuestas por Magistrados de la Sala Tercera del Tribunal Supremo para abrir la casación cuando no existiera pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre la cuestión jurídica planteada. Ahora bien, después de comprobar la interpretación y aplicación que de este precepto ha hecho la Sala Tercera no puede verse en ello sino un frustrado intento de introducir una nueva concepción de la casación que se ocultaba en la novedad.

Se exigía la unanimidad para la inadmisión en determinados supuestos: inadmisión por falta manifiesta de fundamento o falta de interés casacional. Y se introduce una posibilidad. aunque muy limitada, de entrar en la valoración de las pruebas efectuadas por el tribunal de instancia, reconociéndose la facultad del Tribunal Supremo para integrar los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia.

Cuando el recurso se fundaba en el motivo previsto en el artículo 88.1.d)LJCA el Tribunal Supremo podía integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitido por éste, estuvieran suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resultase necesaria para apreciar la infracción alegada en las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder.

Se trató de una propuesta de Modificación formulada por los Magistrados de la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el fin de ampliar las facultades de conocimiento del Tribunal Supremo a aquellas cuestiones de hecho inseparables de la aplicación de la ley cuyo examen pudiera realizarse sin contradecir la valoración de la prueba hecha en el proceso de instancia.

Se excluía de la casación ante la Sala del Tribunal Supremo los litigios en los que la norma determinante del fallo recurrido no fuera estatal o europea. Y se atribuía a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia una función implícitamente casacional, en la medida en que no eran recurribles en casación las resoluciones dictadas en segunda instancia ni en única instancia cuando la norma determinante del fallo fuese autonómica, y explícitamente al conocer de recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de ley cuando la norma determinante del fallo hubiera sido del Derecho propio de la Comunidad Autónoma.

Una innovación en la LJCA de gran importancia era la introducción de una modalidad casacional autonómica para la unificación de doctrina, concebida y designada con el nomen iuris de casación, de la que conocían los Tribunales Superiores de Justicia.

El recurso de casación en interés de la ley estaba concebido de manera que abarca las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Y. además, se establecía su variante autonómica de la que conocían igualmente las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

La LJCA tuvo numerosas modificaciones, aunque pueden considerarse como más importantes la Ley 13/2009, de implantación de la Oficina judicial, que se tradujo en una significativa intervención del Secretario, actual Letrado de la Administración de Justicia, en la tramitación del procedimiento; y la Ley 37/2011, de 10 de octubre, que fijaría la summa gravaminis en 600.000 euros para el recurso de casación ordinario y en 30.000 para el recurso de casación para la unificación de doctrina.

En todo caso, la regulación del recurso de casación en la LJCA resultaba ser inadecuada creando una situación difícilmente sostenible con importantes problemas que debían ser abordados. Unos inherentes a cualquier sistema de recursos y otros específicos del recurso de casación.

Ante la lentitud de los procesos, el recurso se convierte en un factor adicional de retraso del que podía aprovecharse el perdedor en detrimento de quien inicialmente veía reconocido su derecho. Y, al mismo tiempo, no puede ignorarse que la justicia supone el empleo de medios humanos y materiales considerables, lo que junto a la masificación de asuntos la convertían en un bien escaso.

La congestión de asuntos en la máxima instancia jurisdiccional es una característica común de los Estados europeos, de la que, desde luego, participa España, en cuyo Tribunal Supremo se produjo un importante incremento de recursos pendientes en su Sala Tercera. Según las estadísticas del Consejo General del Poder Judicial, entre los años 2003 y 2011, los asuntos en tramitación en dicha Sala oscilaron entre 21.381 y 12.322.

Es evidente que la admisibilidad de los recursos no podía ser general, sino que debía tener unos criterios de dosificación establecidos por el legislador que la Sala Tercera del Tribunal Supremo tenía que interpretar y aplicar.

Así, la reacción frente al insoportable número de recursos pendientes fue, de una parte, unas modificaciones legislativas inadecuadas, consistentes en establecer nuevas atribuciones competenciales para los Juzgados de lo Contencioso y en incrementar el límite de cuantía preciso para acceder a la casación (summa gravaminis) que llega a las cifras irrazonables de la Ley 37/2011 a que hemos hecho referencia. Y, de otra, desde el propio Tribunal, la utilización de unos criterios de admisibilidad, difícilmente explicables si no se considera que fueron la respuesta a una situación insostenible de pendencia.

La reducción de las cifras de asuntos pendientes y la disminución de tiempos reales en la resolución que se produjo a partir de 2012 (hasta los 6.545 asuntos de 2014) se debieron, desde luego, al mencionado incremento de cuantías para los recursos de casación, y como reconoce la doctrina, al esfuerzo considerable desarrollado por los Magistrados de la Sala Tercera. Pero tales resultados se han conseguido también mediante divisiones artificiales de cuantía de los recursos, y una interpretación excesivamente restrictiva y formalista de los requisitos de admisibilidad1).

Además, el sistema dejaba fuera de la jurisprudencia importantes materias excluidas de la casación, especialmente aquellas que, por ser cuantificables, no podían ser consideradas de cuantía indeterminada y no alcanzaban el exagerado límite que suponía la summa gravaminis de la Ley 37/2011.

Por tanto, podía decirse que el sistema de recurso de casación así concebido cumplía deficientemente con sus dos legítimas finalidades. No era eficaz ni para el «ius litigatoris», ni para el «ius constitutionis».

Por tanto, poco tiempo merece por su evidencia razonar sobre la necesidad de una reforma. Lo que importa es comprobar si el cambio sustancial que supone la LO 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la LOPJ es la reforma adecuada y no un nuevo intento fallido.

La finalidad perseguida con la reforma es lograr una justicia eficaz. Así se expresa en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 7/20152):

«La sociedad actual exige un alto grado de eficacia y agilidad en el sistema judicial, pues no puede olvidarse que una Justicia eficaz, además de garantizar el respeto de los derechos fundamentales de todos y de facilitar con ello la paz social, es un elemento estratégico para la actividad económica de un país y contribuye de forma directa a un reforzamiento de la seguridad jurídica y, en paralelo, a la reducción de la litigiosidad [...]. “A tal fin, la reforma en un artículo único que contiene ciento dieciséis apartados, articula un paquete de medidas estructurales y organizativas encaminadas al logro de una mejor respuesta a los ciudadanos que acuden a la jurisdicción en defensa de sus derechos e intereses”».

El objetivo de la reforma así expresado es, desde luego, inobjetable en cuanto apela a la eficacia de la justicia y a la seguridad jurídica. Ocurre, sin embargo, que ninguna modificación legislativa puede no aspirar a tales logros.

Disponer de una justicia eficaz es una vieja aspiración que nunca ha perdido actualidad, ni seguramente la perderá. Como dice Germán Fernández Farreres3), periódicamente reverdece con mayor o menor intensidad, lo que evidencia que sigue siendo tarea pendiente de encontrar adecuada respuesta y solución. Quizás por eso sea difícil encontrar una sola reforma de nuestras leyes procesales que no proclame que las nuevas medidas adoptadas se dirigen a mejorar la eficacia y la agilidad del sistema judicial.

En relación con el recurso de casación el preámbulo de la propia Ley dice que «Con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercer instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional. Así la Sala de casación podrá apreciar que en determinados casos existe intereses casacional objetivo, motivándolo expresamente en el auto de admisión. El recurso deberá ser admitido en determinados supuestos, en los que existe la presunción de que existe interés casacional objetivo».

La nueva regulación no es una mera modificación del recurso de casación hasta ahora existente, sino que supone su sustitución por un nuevo «instrumento procesal», al servicio casi exclusivo de la jurisprudencia, sin un verdadero precedente en nuestro Derecho. Incluso, puede decirse, como hemos anticipado, que es ajeno a nuestra cultura jurídica, ya que introduce una particular versión del sistema de «certiorari» anglosajón.

La Ley altera sustancialmente la naturaleza del recurso de casación conocido en nuestro ordenamiento jurídico, al perder, prácticamente en su totalidad, la dimensión subjetiva propia de cualquier recurso procesal, que comporta un derecho subjetivo de acceso a la correspondiente instancia o grado jurisdiccional, delimitado mediante el establecimiento normativo de requisitos ciertos y determinados, y atender, casi en exclusiva, a la dimensión objetiva y específica del recurso de casación en cuanto fuente generadora de jurisprudencia. Por tanto, en aras del «ius constitutionis» se sacrifica el «ius litigatoris» o, dicho en otros términos, solo se satisface este último en la medida en que coincida con el primero.