Читать книгу La protección penal del patrimonio público en Colombia - Mauricio Cristancho Ariza - Страница 46

La Corte Constitucional ha demarcado una clara línea jurisprudencial en torno a los criterios a tener en cuenta para la elaboración y ejecución del presupuesto pues este definitivamente se erige como piedra angular para el cumplimiento y satisfacción de los objetivos de un Estado social de derecho, conforme lo preceptúa la Constitución de 1991181.

De cara a los planteamientos esbozados en el acápite que precede, y atendiendo a lo establecido en los correspondientes artículos del texto constitucional recogidos en el capítulo III del título XII, se torna oportuno presentar los siguientes aspectos:

1. Inicialmente, de acuerdo a lo consignado en el art. 345 de la Constitución, “en tiempo de paz, no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”. Este aspecto se presenta como una manifestación del principio de legalidad y como la demarcación de las fronteras dentro de las cuales se recaudarán e invertirán los dineros del erario.

En cuanto a la concreción del principio de legalidad en el campo fiscal la Corte ha precisado que en virtud de este

es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario publico, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según la cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.182

2. En atención a lo establecido en el art. 346 “el Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones […] que deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo”. Es de advertir que el texto de este artículo fue modificado mediante el Acto Legislativo 3 de 2011, que adicionó al texto original principalmente el criterio de sostenibilidad fiscal, cuya incorporación propende por que se disciplinen las finanzas públicas de tal manera que su desarrollo a plazo futuro tienda a la reducción del déficit fiscal tanto en el plano nacional como en los presupuestos locales183.

Como puede verse, en el mismo primer inciso del art. 346 se establece que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá corresponder al PND. Sobre el particular dígase en breve que justamente es la Ley Anual del Presupuesto (LAP) el instrumento jurídico que permite al Gobierno la materialización y satisfacción de los planes y programas de desarrollo económico y social cuyo análisis más detallado puede consultarse en el acápite que precede184.

Finalmente, este artículo perentoriamente advierte que

en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

3. El art. 347 enlista los elementos que constituyen el proyecto de apropiaciones, que no es cosa distinta a “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia legal respectiva”. En consonancia con ello ordena que “si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno [deberá proponer] la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados”185.

4. El art. 348 contempla que “si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno en los términos del [art. 347, y] si no hubiere sido presentado […] regirá el del año anterior”. El art. 349, por su parte, ordena que “durante los tres primeros meses de cada legislatura y estrictamente con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones”. Adicionalmente precisa que “los cómputos de las rentas, de los recursos de crédito y los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”186.

5. Especial importancia comporta el art. 350 pues advierte que “la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social” que ha de estar de acuerdo con la correspondiente ley orgánica. Precisa además que, “excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”. Prescribe igualmente que “en la distribución territorial del gasto público se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa”. En el mismo sentido, señala que “el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.

El Decreto 111 de 1996, mediante el cual se compilaron la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el EOP, preceptuó en su art. 41 que

se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.187

A renglón seguido se indica que el presupuesto de inversión social de las entidades territoriales no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior y respecto al gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones, y que esta “identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación”.

La Corte Constitucional, al analizar algunos cargos en contra de la Ley 1324 de 2009, por medio de la cual se fijaron parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de la educación, recordó que “definido el gasto público social, según lo ordena la Constitución, como aquel destinado a solucionar necesidades insatisfechas de salud, educación saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, etc.; es apenas lógico que las partidas correspondientes figuren en los capítulos respectivos”, a efectos de ratificar el servicio público de educación como uno de los principales focos del gasto público social188.

En posterior sentencia se cita al Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para precisar lo siguiente:

El Comité es de la opinión de que corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos [sociales]. Así por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto […]. El Comité desea poner de relieve, empero, que aunque se demuestre que los recursos son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes.189

En esta providencia se hace especial alusión a la importancia del deporte como gasto social190.

Siguiendo la misma línea argumentativa la Corte ha tenido la oportunidad de analizar el gasto público social en diversos escenarios, como acontece entre otros con el tema de los servicios de salud al analizar la afiliación obligatoria de personas con capacidad de pago, el régimen subsidiado para personas de escasos recursos y la prioridad del gasto público en asistencia de personas gravemente enfermas191; en temas laborales, salariales, de seguridad social y pensiones192; en materia de educación al precisar la necesidad de atención estatal y en casos puntuales como el acceso de adultos mayores, derechos de estudiantes sobresalientes, autonomía y bienestar universitario o determinación de la educación como servicio público193; y en términos generales en casos referidos a inversión social194.

Así, haciendo un barrido por las distintas líneas jurisprudenciales a las que se ha aludido se obtiene que asuntos como salud, trabajo, educación, deportes y saneamiento básico son el foco principal hacia el cual debe dirigirse el gasto público social. Por esta razón tal gasto no puede estar supeditado a votaciones parlamentarias y mucho menos a ponderación de utilidad alguna para justificar su inversión. Adicionalmente, y dado que todas las manifestaciones de este gasto público integran el núcleo esencial de los derechos sociales cuya satisfacción es uno de los fines de un Estado social de derecho, debe darse prioridad a este rubro sobre las demás asignaciones atendiendo en su distribución las particulares y concretas necesidades poblacionales tanto en el plano nacional como en el territorial.

6. El art. 354 dispone que

habrá un contador general, funcionario de la Rama Ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará esta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia es de la Contraloría. Corresponden al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.

El anterior precepto constitucional fue desarrollado mediante la Ley 298 del 23 de julio de 1996, por la cual se creó la Contaduría General de la Nación como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Allí se determinaron las funciones y estructura orgánica de dicha institución, y se presentaron algunas definiciones como las que a continuación se reseñan:

• Sistema Nacional de Contabilidad Pública.

Conjunto de políticas, principios, normas y procedimientos técnicos de contabilidad, estructurados lógicamente, que al interactuar con las operaciones, recursos y actividades desarrolladas por los entes públicos, generan la información necesaria para la toma de decisiones y el control interno y externo de la administración pública.

• Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). “Conjunto integrado de procesos automatizados, de base contable, que permite la producción de información para la gestión financiera pública”.

• Contabilidad general de la Nación.

Comprende la de los órganos que integran las ramas del Poder Público en el nivel nacional, la de las entidades u organismos estatales autónomos e independientes, la de los organismos creados por la Constitución Nacional o por la ley que tienen régimen especial, adscritos a cualquier rama del Poder Público, la de las personas naturales o jurídicas y la de cualquier otro tipo de organización o sociedad que manejen o administren recursos de la Nación en lo relacionado con estos.

• Contabilidad pública.

Comprende, además de la contabilidad general de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y solo en lo relacionado con estos.

La Corte Constitucional se ha referido a la Contaduría General, de una parte, reafirmando su independencia en relación con la función de control fiscal asignada a la Contraloría General de la República al precisar:

Así entonces, esta institución refleja la voluntad del constituyente de separar la actividad de llevar la contabilidad general de la Nación, como una función pública de carácter administrativo a cargo de un órgano de la Rama Ejecutiva del Poder Público, del ejercicio del control fiscal, a cargo de la Contraloría General de la República.195

Y, de otra parte, lo ha hecho para destacar la importancia de ostentar un régimen sólido, ordenado y debidamente regulado de normas de contabilidad pública:

El contador general, dará un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje contable público. Como en el caso del contralor general en lo que hace a la armonización de los sistemas de control fiscal, el contador general extenderá su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. Además, al consolidar la contabilidad general de la Nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas.196

En cuanto a la contabilidad financiera y la ejecución presupuestal indicó:

La contabilidad financiera es aquella relativa al registro e información de los ingresos, gastos, activos y pasivos de las distintas entidades públicas no sólo del orden nacional, sino también territorial y de las entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan […] La contabilidad de la ejecución del presupuesto, comprende el registro de la ejecución de los ingresos y los gastos que afectan la cuentas del tesoro nacional, incluidos los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la ejecución presupuestal.197

7. El art. 351 constitucional ratifica la iniciativa gubernamental precisando principalmente que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir una nueva”, salvo con aval del correspondiente ministro del ramo, y que paralelamente se podrán eliminar partidas de gastos, excepto las que versen sobre el servicio de la deuda pública, obligaciones contractuales del Estado, atención de servicios ordinarios de administración e inversiones autorizadas en el PND. El art. 352 establece que además de lo señalado en la Constitución la LOP

regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

El art. 353 contempla que “los principios y las disposiciones establecidas en este título constitucional se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. Finalmente, el artículo 355 declara perentoriamente que

ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. [Y que] el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.

8. Es de advertir finalmente que en el capítulo constitucional aquí analizado se distingue la LOP (art. 352) de la LAP, (art. 356), ante lo cual ya la Corte Constitucional demarcó un importante precedente indicando lo siguiente:

Mientras que la Ley Orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a estas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del periodo fiscal respectivo.198