Читать книгу La protección penal del patrimonio público en Colombia - Mauricio Cristancho Ariza - Страница 54

El capítulo V del título XII de la Constitución Política se denomina “De la finalidad social del Estado y los servicios públicos” y en seis artículos se desarrolla su alcance.

Empieza por precisarse que

los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber [de este] asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. […] Podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

Además, se establece la posibilidad de que, mediante ley aprobada por las mayorías de las dos cámaras y por iniciativa del Gobierno, el Estado reserve para sí ciertas actividades estratégicas o servicios públicos, en cuyo caso se debe indemnizar previa e integralmente a quienes a causa de dicha ley sean privados del ejercicio de una actividad lícita.

Se señala a continuación que “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado” y que el objetivo fundamental en ese sentido es la solución de las necesidades insatisfechas en salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. “Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.

Así, se encomienda a la ley fijar “las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad, financiación y el régimen tarifario, que tendrá en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”. Sobre el sector descentralizado se afirma que “los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen”, y se precisa que “los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación” y que “la ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas”.

Se preceptúa luego que “la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.

Adicionalmente, se señala que

la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.

Finalmente, el artículo en cuestión contempla que

corresponde al presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.

Con base en los anteriores derroteros constitucionales el legislador profirió una normatividad con amplísima cobertura, que se instrumentalizó en la Ley 142 del 11 de julio de 1994. Esta ley cuenta con once títulos, cada uno de los cuales se subdivide en distintos capítulos así: 1) título preliminar, que contiene: a) principios generales y b) definiciones especiales; 2) título primero, sobre personas prestadoras de servicios públicos, que regula: a) régimen jurídico, b) participación de entidades públicas en empresas de servicios públicos y c) bienes de las empresas de servicios públicos; 3) título segundo, sobre régimen de actos y contratos de las empresas, que cuenta con a) normas generales y b) contratos especiales para la gestión de los servicios públicos; 4) título tercero, que trata sobre el régimen laboral; 5) título cuarto, que se llama “Otras disposiciones” y contempla: a) control de gestión de resultados, b) información de las empresas de servicios públicos, c) expropiaciones y servidumbres, d) toma de posesión de las empresas de servicios públicos y e) liquidación de las empresas de servicios públicos; 6) título quinto, que trata sobre regulación, control y vigilancia del Estado en los servicios públicos y se ocupa de a) control social de los servicios públicos domiciliarios, b) los ministerios, c) las comisiones de regulación, d) la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y e) presupuesto y contribuciones para las comisiones y la Superintendencia de Servicios Públicos; 7) título sexto, que versa sobre el régimen tarifario de las empresas de servicios públicos y se subdivide en a) conceptos generales, b) fórmulas y prácticas de tarifas, c) subsidios y d) estratificación socioeconómica; 8) título séptimo, que preceptúa sobre organización y procedimientos administrativos en los siguientes acápites: a) principios y reglas, b) procedimientos administrativos para actos unilaterales, c) expropiaciones y servidumbres, d) toma de posesión y liquidación y e) fórmulas tarifarias; 9) título octavo, que se refiere al contrato de servicios públicos en los siguientes aspectos: a) naturaleza y características del contrato, b) prestación del servicio, c) cumplimiento y prestación del servicio, d) instrumentos de medición del consumo, e) determinación del consumo facturable, f) facturas, g) defensa de los usuarios en sede de la empresa; 10) título noveno, que contiene normas especiales para algunos servicios así: a) agua potable y saneamiento básico y b) energía eléctrica y gas combustible; 11) finalmente, título décimo, que contiene el régimen de transición y otras disposiciones247.

De la Ley 142 de 1994 vale la pena resaltar los siguientes aspectos. Inicialmente, su ámbito de aplicación se circunscribe “a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural”, así como a las actividades de las personas que en virtud de la misma ley pueden prestar estos servicios públicos, a saber: 1) empresas de servicios públicos, 2) personas naturales o jurídicas que produzcan estos servicios, 3) municipios que asuman directamente la prestación; 4) organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos en municipios y 5) entidades descentralizadas prestadoras de estos servicios. Se precisa en artículos subsiguientes que todos los servicios públicos de que trata la ley tendrán el carácter de esenciales.

La intervención estatal velará por el cumplimiento de los siguientes fines: 1) “garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios”; 2) “ampliación permanente de cobertura”; 3) “atención prioritaria de necesidades básicas insatisfechas”; 4) “prestación continua e ininterrumpida”; 5) “prestación eficiente”; 6) “libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante”; 7) “obtención de economías de escala comprobables”; 8) “mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación”; 9) “establecer régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos”.

En cuanto al régimen de contratación de las empresas prestadoras de servicios públicos la norma preceptúa que se regirán por las reglas de derecho privado, aunque introduce algunos criterios de interpretación tendientes a impedir abusos de posición dominante, favorecer la continuidad y calidad en la prestación de los servicios y evitar privilegios y discriminaciones injustificadas.

En ese orden de ideas. se crean tres comisiones de regulación: la de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico; la de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, y la de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones. Cada una de estas es competente para regular el servicio público respectivo. Dentro de sus facultades generales se destacan las de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos; promover la competencia entre quienes los presten para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante y produzcan servicios de calidad; definir “criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de la empresas de servicios públicos”; fijar normas de calidad en la prestación del servicio; ordenar la escisión o fusión de empresas; pedir que la Superintendencia investigue y sancione las violaciones a la ley; absolver consultas; entre otras.

Sobre la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se establece que a través de esta “el presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios”. Ha de cumplir las siguientes funciones: “vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos”; establecer sistemas “de información y contabilidad que deben aplicar quienes presten servicios públicos”; definir las tarifas de las contribuciones por la prestación de los servicios; dar concepto a las comisiones sobre medidas a tomar en relación con servicios públicos; “vigilar que los subsidios presupuestales que la Nación, los departamentos y los municipios destinan a las personas de menos ingresos se utilicen en la forma prevista en las normas pertinentes”; “solicitar documentos, inclusive contables, y practicar las visitas, inspecciones y pruebas que sean necesarias para el cumplimiento de sus […] funciones”; tomar posesión de las empresas de servicios públicos, como medida preventiva, cuando, entre otros, se presenten incumplimientos reiterados, para evitar perjuicios graves e indebidos a usuarios o a terceros, cuando se violen las normas de forma grave o se incumplan contratos, cuando se declare la caducidad de las licencias o cuando la empresa entre en proceso de liquidación; finalmente, imponer sanciones en caso de falta, dependiendo de la gravedad de esta, desde la amonestación, pasando por las multas, hasta la suspensión definitiva de autorizaciones y licencias.

Por último, se regula el régimen tarifario teniendo en cuenta los criterios de estratificación de los inmuebles, y con base en ello se fijan las políticas para la entrega de subsidios y las normas correspondientes a la facturación de los servicios prestados.