Читать книгу La protección penal del patrimonio público en Colombia - Mauricio Cristancho Ariza - Страница 50

La jurisprudencia ha enfatizado en que la Constitución Política se limitó a señalar que la explotación de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía (art. 360). Sin embargo, la Constitución no fijó directamente los criterios para determinar cuál debe ser el valor de esas regalías. Por ello, en numerosas sentencias debió matizar la amplia libertad de la que goza el legislador para fijar su monto y determinar los derechos de participación de las entidades territoriales216.

Para empezar, la Corte ha ofrecido la siguiente definición:

La regalía es, en términos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad privativa del soberano y […] en términos jurídicos, la regalía es una contraprestación económica que percibe el Estado y que está a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables; esa contraprestación consiste en un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producción.217

En lo que tiene que ver con la naturaleza jurídica de las regalías la Corte ha precisado los siguientes argumentos:

Esta Corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las regalías como una contraprestación económica que recibe la Nación por la explotación de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Nación o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para la Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales.218

Ahora bien, dado que la naturaleza misma de la regalía puede generar controversias conceptuales en cuanto a la relación que guardaría con los impuestos, las compensaciones y las participaciones, distinta jurisprudencia ha demarcado cada uno de estos conceptos. Inicialmente se tiene la diferencia entre la regalía y el impuesto, sobre la cual debe destacarse que aun cuando aquella tiene la condición de ingreso público, no tienen naturaleza tributaria porque no es imposición estatal sino contraprestación por la explotación de los recursos:

Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuales es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos, pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligación constitucional para el mismo.219

En concordancia con lo anterior, también cabe distinguir las regalías de las compensaciones pues, como se precisó, mientras aquellas son la contraprestación por la explotación de los recursos naturales no renovables, las últimas, aunque también son una contraprestación, pretenden resarcir perjuicios o deterioro que padezcan municipios no productores por cuyos territorios atraviesen oleoductos o gasoductos:

Es pertinente reiterar que no es posible asimilar las regalías y las compensaciones a que alude el artículo 360 de la Carta Política: las primeras se reconocen como una contraprestación económica en favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como para los puertos fluviales y marítimos por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos; mientras que las segundas constituyen una contraprestación que busca resarcir los daños, perjuicios o el deterioro que sufran los municipios no productores de esos recursos, por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos y gasoductos.220

En tercer término, es oportuno precisar la distinción entre regalías y participaciones pues las primeras se presentan como un derecho estatal mientras que las últimas refieren a la cesión que se hace a las entidades territoriales en cuyas áreas se encuentran los recursos a explotar. Sobre este tópico, y haciendo especial énfasis en el derecho de propiedad del Estado, la Corte adujo:

La Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven […]. Aunque el legislador utiliza indistintamente los conceptos regalías y participaciones la Sala tiene la cabal comprensión del universo estricto y jurídico de cada uno de ellos, pues la primera es el derecho que le corresponde al Estado en la explotación de los recursos petrolíferos de su propiedad y la segunda es la cesión que este hace a los entes territoriales, en cuyas áreas se encuentran los yacimientos que son explotados.221 (Énfasis en el original)

La Corte también aclaró el alcance del contrato de concesión, como acuerdo de explotación entre el Estado y el concesionario para la explotación de los recursos, abordando primero su definición así:

Es un acuerdo que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario, la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público.222

En segundo lugar se ocupó de sus aspectos primordiales:

El contrato de concesión de recursos naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales, uno el derecho de explotación que se origina una vez se inscribe el acto que otorga el título minero en el registro minero correspondiente y otro aspecto es la actividad autorizada a desarrollar, esto es, la explotación o exploración del bien público.223

Finalmente, debe señalarse que la jurisprudencia ha abordado otros ámbitos de alcance de las regalías, referidos al Fondo Nacional de Regalías (FNR)224, la autonomía de las entidades territoriales225, las relaciones entre regalías y PND y regalías y Sistema General de Participaciones (SGP), entre otros226.