Читать книгу Europäisches Marktöffnungs- und Wettbewerbsrecht - Peter Behrens - Страница 15

Literatur:

Ophüls Grundzüge europäischer Wirtschaftsverfassung, ZHR 124 (1962) 136; von Simson Die Marktwirtschaft als Verfassungsprinzip in den europäischen Gemeinschaften, in: Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Universität Freiburg (Hrsg.) Zur Einheit der Rechts- und Staatswissenschaften (1967) 55; Scherer Die Wirtschaftsverfassung der EWG (1969); von der Groeben/Mestmäcker Verfassung oder Technokratie für Europa (1974); Zuleeg Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, in: Dürr u.a., Wirtschafts- und gesellschaftspolitische Ordnungsprobleme der europäischen Gemeinschaften (1978) 73; Mestmäcker Auf dem Wege zu einer Ordnungspolitik für Europa, in: Mestmäcker/Möller/Schwarz (Hrsg.) Eine Ordnungspolitik für Europa – FS von der Groeben (1987) 9; Oppermann Europäische Wirtschaftsverfassung nach der Einheitlichen Akte, in: Müller-Graff/Zuleeg, Staat und Wirtschaft in der EG (1987) 53; Basedow Von der deutschen zur europäischen Wirtschaftsverfassung (1992); von der Groeben Probleme einer europäischen Wirtschaftsverfassung, in: FS Börner (1992) 99; Petersmann Thesen zur Wirtschaftsverfassung der EG, EuZW 1993, 593; Behrens Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft, in: Brüggemeier (Hrsg.) Verfassungen für ein ziviles Europa (1994) 73; Everling Wirtschaftsverfassung und Richterrecht in der Europäischen Gemeinschaft, in: Immenga/Möschel/Reuter (Hrsg.) FS Mestmäcker (1996) 365; Mussler Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft im Wandel (1998); Badura Wandlungen der europäischen Wirtschaftsverfassung, EuR 2000, Beiheft 1, 45; Mestmäcker Die Wirtschaftsverfassung der EG zwischen Wettbewerb und Intervention, in: Bruha/Hesse/Nowak (Hrsg.) Welche Verfassung für Europa? (2001) 163; Baquero Cruz Between Competition and Free Movement. The Economic Constitutional Law of the European Community (2002); Behrens Das wirtschaftsverfassungsrechtliche Profil des Konventionsentwurfs eines Vertrags über eine Verfassung für Europa, in: FS Immenga (2004) 21; Ruffert Die Wirtschaftsverfassung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, in: Zentrum für Europäisches Wirtschaftsrecht (hrsg. von den Mitgliedern des ZEI) Vorträge und Berichte Nr. 144 (2004) 3; Öhlinger Die Wirtschaftsverfassung der EU, in: Griller (Hrsg.) Die Europäische Wirtschaftsverfassung de lege lata et ferenda (2007) 269; Hatje Wirtschaftsverfassung, in: von Bogdandy (Hrsg.) Europäisches Verfassungsrecht (2. Aufl. 2009) 801; Nowak Binnenmarktziel und Wirtschaftsverfassung der Europäischen Union vor und nach dem Reformvertrag von Lissabon, in: Schwarze/Hatje, Der Reformvertrag von Lissabon, EuR 2009, Beiheft 1, 129; Luczak Die Europäische Wirtschaftsverfassung als Legitimationselement europäischer Integration (2009); Säcker Die Konvergenz von unionsrechtlicher und mitgliedstaatlicher Verfassung der Wirtschaft gemäß der Zielvorgabe in Art. 3 Abs. 3 EUV, in: FS Roth (2011) 671; Schmidt-Preuß Die soziale Marktwirtschaft als Wirtschaftsordnung der Europäischen Union, in: FS Säcker (2011) 969; Immenga/Mestmäcker Die Bedeutung der Wettbewerbsregeln in der Wirtschaftsverfassung der EU, in: dies. (Hrsg.) Wettbewerbsrecht, Band 1/2 Teile – Kommentar zum Europäischen Kartellrecht (5. Aufl. 2012) Einl. EU B., 23 ff.; Oppermann/Classen/Nettesheim Europarecht (6. Aufl. 2015) 5. Teil: Wirtschaftsordnung der Europäischen Union, § 18: Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftspolitik, 299; Müller-Graff Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht: Das System, in: Ders. (Hrsg.) Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht [Enzyklopädie Europarecht, Bd. 4] (2015) § 1, 51; Wollenschläger Die unternehmerische Freiheit (Art. 16 GRCh) als grundrechtlicher Pfeiler der EU-Wirtschaftsverfassung, EuZW 2015, 285.

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Ordnungspolitik ist der Teil der Wirtschaftspolitik, der sich auf die Gestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen für das individuelle Handeln der am Binnenmarkt beteiligten Wirtschaftssubjekte bezieht. Diese Rahmenbedingungen sollen gewährleisten, dass aus den einzelwirtschaftlichen Handlungen ein gesamtwirtschaftlicher Prozess entsteht, der die wirtschaftlichen Ziele der Gesellschaft möglichst gut verwirklicht. Wirtschaftliches Handeln ist ohne solche Rahmenbedingungen, dh ohne eine Wirtschaftsordnung, nicht möglich.

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Wirtschaftliches Handeln besteht in der Herstellung, der Verteilung und dem Verbrauch von Gütern und Leistungen in einer Welt, in der die vorhandenen Ressourcen nicht ausreichen, um alle Bedürfnisse jederzeit vollständig zu befriedigen. Es herrscht maW Knappheit. Daher liegt der Grund für das Wirtschaften wesentlich darin, dass ständig Entscheidungen darüber getroffen werden müssen, welche Bedürfnisse in welchem Maße und in welcher Rangfolge durch entsprechende Güter oder Leistungen befriedigt werden sollen. Es geht also um die Zuordnung (Allokation) der knappen Ressourcen zu bestimmten Verwendungszwecken. Solche Allokationsentscheidungen werden auf der Grundlage von Plänen getroffen. Wirtschaften ist planvolles Verhalten, das auf der Einschätzung künftiger Entwicklungen beruht, deren Nutzen und Kosten gegeneinander abgewogen werden.

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Damit stellt sich die Frage nach der wirtschaftlichen Planungszuständigkeit. Ihre Beantwortung obliegt der Ordnungspolitik. Für die Gestaltung einer Wirtschaftsordnung gibt es im Prinzip zwei idealtypische Möglichkeiten: die wirtschaftliche Planungszuständigkeit kann entweder einer übergeordneten Planungsinstanz oder den einzelnen Wirtschaftssubjekten zugeordnet werden. Die Planung kann also entweder zentral oder dezentral organisiert sein. Daraus sind die beiden gegensätzlichen Ordnungsmodelle der Zentralverwaltungswirtschaft und der Verkehrswirtschaft abgeleitet worden.[1] Das erste Modell findet sich in der Realität dort, wo eine Regierung die Wirtschaftsplanung eines Landes in Händen hält; in diesem Fall werden die Austauschbeziehungen zwischen den Wirtschaftssubjekten mit den Mitteln des öffentlichen Rechts auf der Grundlage politischer Entscheidungen gesteuert, sie werden m.a.W. zentral verwaltet. Das zweite Modell findet sich dort, wo die Planungszuständigkeit den Wirtschaftssubjekten (Unternehmen und Verbrauchern) jeweils individuell zugewiesen ist; in diesem Fall werden die Austauschbeziehungen privatrechtlich geregelt und der wirtschaftliche Verkehr wird durch den Wettbewerb der Anbieter und Nachfrager auf Märkten gesteuert. Während im ersten Modell die Allokationsentscheidungen politischen Vorgaben folgen, orientieren sie sich im zweiten Modell an Marktpreisen. Die Frage nach der Wirtschaftsordnung ist also im Kern die Frage nach dem Verhältnis von Markt und Staat bzw. von Wettbewerb und Politik. Eine Beantwortung dieser Frage ist nun für eine Wirtschaftsgemeinschaft ebenso unausweichlich wie für eine nationale Volkswirtschaft. Auch im Hinblick auf die wirtschaftliche Integration bisher getrennter nationaler Volkswirtschaften muss das Verhältnis von zentraler und dezentraler wirtschaftlicher Planung, von Wettbewerb und Politik bzw. von Markt und Staat beantwortet werden.

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In diesem Sinne war schon der bisherigen EG ein ordnungspolitischer Ansatz notwendigerweise immanent, der insbesondere die Öffnung der nationalen Märkte, die Rolle des Wettbewerbs und die Grenzen der politischen Steuerung der Wirtschaft in der EG definierte. Die Errichtung eines Gemeinsamen Markts bzw. Binnenmarkts ist von Beginn an der Kernbestandteil der wirtschaftlichen Integration gewesen. Sie ist es auch nach der Einführung des Binnenmarktkonzepts und der Währungsunion durch den Vertrag von Maastricht geblieben. Damit hatte sich die EG am marktwirtschaftlichen Modell offener und durch Wettbewerb gesteuerter Märkte orientiert. Ihre Grundlage war von Beginn an die Gewährleistung der Freiheit des Waren- und des Dienstleistungsverkehrs, der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der selbstständig Gewerbetreibenden (Niederlassungsfreiheit), der Freiheit des Kapital- und des Zahlungsverkehrs sowie die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Wettbewerbspolitik und die Rechtsangleichung. Dieses ordnungspolitische Konzept ist auch nach dem Vertrag von Lissabon im Rahmen der EU erhalten geblieben. Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV hat die Errichtung eines Binnenmarkts als ein Ziel der Union ausdrücklich bestätigt; und im Protokoll Nr. 27 über den Binnenmarkt und den Wettbewerb,[2] das gem. Art. 51 EUV Vertragsbestandteil ist, haben die Vertragsparteien festgestellt, dass zum Binnenmarkt „ein System gehört, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt“. Demgemäß verpflichtet Art. 119 AEUV die Union und ihre Mitgliedstaaten folgerichtig nach wie vor zu einer Wirtschaftspolitik, die sich am Binnenmarkt und dem „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ orientiert.

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Für marktförmige Austauschprozesse auf der Grundlage der dezentralen wirtschaftlichen Planung der einzelnen Wirtschaftssubjekte sind die privatrechtlichen Institutionen des Eigentums und des Vertrags konstitutiv.[3] Sie haben ihre Grundlage in den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Dies bedeutet, dass die wirtschaftlichen Handlungsmöglichkeiten der Privatrechtssubjekte im Binnenmarkt zunächst einmal durch die mitgliedstaatlichen Privatrechtsordnungen definiert werden. Um über die mitgliedstaatlichen Grenzen hinweg wirken zu können, bedürfen sie der gegenseitigen Anerkennung durch die einzelstaatlichen Rechtsordnungen. Dafür sorgen im Grundsatz die Bestimmungen des Internationalen Privatrechts: Wer in einem Mitgliedstaat rechtsfähig ist, dh Träger von Rechten und Pflichten sein und insbesondere Verträge schließen kann, der ist es grundsätzlich auch in den anderen Mitgliedstaaten; das in einem Mitgliedstaat begründete Eigentum wird auch in den anderen Mitgliedstaaten anerkannt; und ein Vertrag, der nach dem Recht eines Mitgliedstaats abgeschlossen worden ist, ist auch in den anderen Mitgliedstaaten verbindlich und durchsetzbar. Die Handlungsmöglichkeiten der Wirtschaftssubjekte sind also unionsweit privatrechtlich gesichert.[4] Sie sind im Übrigen auch durch die unionsrechtlichen Normen geschützt, die der Öffnung der nationalen Märkte und dem Schutz des Wettbewerbs im Binnenmarkt dienen.[5] Sie genießen darüber hinaus auch Grundrechtsschutz, und zwar nach Maßgabe nicht nur der mitgliedstaatlichen Verfassungen, sondern auch der in der Grundrechtecharta der EU[6] kodifizierten Grundrechte (Art. 15–17 GRCh), auf die Art. 6 Abs. 1 EUV ausdrücklich verweist.[7]

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Allerdings können die privatrechtlichen Handlungsmöglichkeiten durch politisch motivierte Restriktionen der Mitgliedstaaten beschränkt sein. Solche Beschränkungen ergeben sich insbesondere aus dem Außenwirtschaftsrecht, das die grenzüberschreitenden privatrechtlichen Handlungsmöglichkeiten der Privatrechtssubjekte begrenzt. Beschränkungen des grenzüberschreitenden wirtschaftlichen Austauschs können sich aber auch aus beliebigen anderen Regelungen ergeben, mit denen die Mitgliedstaaten bestimmte politische Ziele gegenüber den Privatrechtssubjekten durchsetzen wollen. Die ordnungspolitische Entscheidung des EU-Vertrags zugunsten der wirtschaftlichen Integration durch Errichtung eines Binnenmarkts beinhaltet notwendigerweise, dass der politischen Steuerung des grenzüberschreitenden Wirtschaftsaustauschs durch die Mitgliedstaaten Grenzen gesetzt sein müssen. Die konkrete Ausformung dieser Grenzen ist eine Frage der Auslegung der für den Binnenmarkt konstitutiven Normen des AEUV.

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Von grundlegender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang der Grundsatz der unmittelbaren Anwendbarkeit des Unionsrechts, den der EuGH erstmals in seiner Leitentscheidung Van Gend & Loos[8] aufgestellt und damals aus dem Ziel der Errichtung eines Gemeinsamen Markts [jetzt: eines Binnenmarkts] abgeleitet hat. Der Grundsatz besagt, dass die für den Binnenmarkt konstitutiven Normen des AEUV unmittelbare Wirkung im innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten haben und zwar dergestalt, dass Einzelne aus diesen Normen subjektive Rechte herleiten können, die von den nationalen Rechtsanwendungsorganen zu beachten sind. Die Grundlage für diesen Grundsatz hat der EuGH darin gesehen, dass die Mitgliedstaaten durch die Gründung der EG zum Zweck der Errichtung eines Gemeinsamen Markts ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben. In demselben Maße, in dem die Mitgliedstaaten auf die hoheitliche Steuerung des grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehrs verzichtet haben, sind den Privatrechtssubjekten die wirtschaftlichen Handlungsmöglichkeiten zugewachsen, die für den grenzüberschreitenden wirtschaftlichen Austausch in einem Gemeinsamen Markt bzw. Binnenmarkt unerlässlich sind. Der AEUV beinhaltet also – insbesondere nach Maßgabe seiner Bestimmungen über die wirtschaftlichen Freiheiten (Freiheit des Waren- und Dienstleistungsverkehrs, Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit, Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit) – den Verzicht der Mitgliedstaaten auf die Beschränkung der privatrechtlich gewährleisteten Möglichkeiten des grenzüberschreitenden wirtschaftlichen Austauschs zwischen Unternehmen und Verbrauchern in der Union. Zugleich formuliert der AEUV Wettbewerbsregeln, die verhindern sollen, dass der Wettbewerb im Binnenmarkt beschränkt wird, und deren unmittelbare Anwendbarkeit seit dem Bosch-Urteil des EuGH[9] aus dem Jahre 1962 ebenfalls feststeht. Darin liegt die ordnungspolitische Grundentscheidung des Unionsrechts.

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Eine weitergehende Frage ist es, ob die Wirtschaftsordnung der EU zugleich den Charakter einer Wirtschaftsverfassung[10] in dem Sinne hat, dass das Unionsrecht die ordnungspolitische Grundentscheidung bezüglich des Verhältnisses von wettbewerblicher und politischer Steuerung der Wirtschaft rechtsverbindlich normiert und sie damit beliebiger Änderungen durch die Mitgliedstaaten oder die Unionsorgane entzieht. Rechtlich gesehen steckt darin die Frage nach dem Rang der Normen, die für die Wirtschaftsordnung der Gemeinschaft konstitutiv sind. Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Rechtsprechung des EuGH, die den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem Recht der Mitgliedstaaten begründet hat. Im Urteil Costa/ENEL[11] hat der EuGH das Vorrangprinzip ebenfalls auf die Überlegung gestützt, dass die Mitgliedstaaten durch den EG-Vertrag Hoheitsrechte auf die Gemeinschaft [jetzt: die Union] übertragen sowie ihre eigenen Hoheitsrechte beschränkt haben mit der Folge, dass die vom Gemeinschaftsrecht [Unionsrecht] begründeten Rechte und Pflichten für die Einzelnen nicht mehr durch einseitige mitgliedstaatliche Maßnahmen rückgängig gemacht werden können. Der Vorrang des Unionsrechts umfasst also gerade die für den Binnenmarkt konstitutiven Normen, die unmittelbar anwendbar sind und die Rechte bzw. Pflichten für die Unternehmen und Verbraucher in der Union begründen. Das gilt wiederum sowohl für die Verkehrsfreiheiten[12] als auch für die Wettbewerbsregeln.[13] Die wirtschaftlichen Freiheiten des Unionsrechts haben somit verfassungsrechtlichen Charakter, zumal sie auch den Schutz der Gemeinschaftsgrundrechte genießen.[14]

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Die EU verfügt also in der Tat über eine Wirtschaftsverfassung, die gem. Art. 119 AEUV offenen und wettbewerbsorientierten Märkten den zentralen Platz in der Wirtschaftsordnung der Union einräumt.[15] Die unionsrechtlichen Normen, die für die Errichtung des Binnenmarkts konstitutiv sind, sind aufgrund des Vorrangprinzips der Disposition mitgliedstaatlicher Politik entzogen. Was für die Mitgliedstaaten gilt, muss allerdings in gleicher Weise auch für die Unionsorgane Geltung besitzen. Die für den Binnenmarkt konstitutiven Regelungen des Unionsrechts sind daher auch für die Unionsorgane verbindlich. Allerdings ist die konkrete Tragweite dieses Grundsatzes abhängig von der Auslegung und Anwendung der einzelnen Bestimmungen des EUV und des AEUV. Das gilt vor allem für die Frage des Verhältnisses der politischen Kompetenzen der Union zu den normativen Vorgaben für den Binnenmarkt. Anhaltspunkte für die Bewältigung dieses Spannungsverhältnisses ergeben sich aus den grundlegenden Zielbestimmungen des EU-Vertrags.