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§ 56 Abs. 1 ist einschlägig, wenn kein Anspruch des Bürgers auf die Leistung der Behörde besteht. Dann müssen vier Voraussetzungen erfüllt sein, damit die Gegenleistung rechtmäßig ist. Voraussetzung ist, dass (1) die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart sein muss. Die Gegenleistung muss in der Weise zweckgebunden sein, dass der mit ihr erstrebte Zweck einer an sich bestehenden gesetzlichen Verpflichtung dient, die durch den Vertrag abgelöst worden ist. Die ausdrückliche Zweckbestimmung muss regelmäßig im Wortlaut der Vertragsurkunde erscheinen. Es geht um die Kontrolle der Leistungsverwendung. Es dürfen (2) nur solche Gegenleistungen vereinbart werden, die der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen. Es geht um ein Missbrauchsverbot. Nur solche Aufgaben können durch die Gegenleistung des Bürgers finanziert werden, für die die Behörde örtlich und sachlich zuständig ist; sie hat eigene, nicht „fremde“ Aufgaben wahrzunehmen.

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Weitere Voraussetzung ist, dass (3) die Gegenleistung in sachlichem Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde steht. Ein innerer Zusammenhang ist gefordert; darin drückt sich das nunmehr gesetzlich niedergelegte Koppelungsverbot aus[103]. Für den inneren Zusammenhang ist ein unmittelbarer sachlicher Zweckzusammenhang nicht notwendig; deshalb sind Stellplatzablösungsverträge, die einerseits die Zahlung eines Ablösungsbetrags für Parkplatzbeschaffung und andererseits die Erteilung einer Baugenehmigung zum Gegenstand haben, zulässig[104]. Nach § 56 Abs. 1 S. 2 muss die Gegenleistung (4) den gesamten Umständen nach angemessen[105] sein; diese Voraussetzung ist Folge der Geltung des Übermaßverbots. Wirtschaftliche Ausgewogenheit in der Höhe von Leistung und Gegenleistung ist gefordert. Die Ausgewogenheit muss objektiv feststehen. Zugunsten des Bürgers kann freilich eine geringere Gegenleistung unterhalb der Vollkosten vereinbart werden. Der Behörde ist es indes untersagt, sich Vorteile zu verschaffen, auf die sie bei einer einseitigen hoheitlichen Regelung der Rechtsbeziehung keinen Anspruch hätte[106].