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Fraktionen des Gemeinderats sind Zusammenschlüsse ehrenamtlicher Gemeinderatsmitglieder, die nicht nur zu einem vorübergehenden Zweck gebildet werden und auf gemeinsamen Grundanschauungen beruhen.[7]

Die Fraktionen werden in der GO nicht explizit erwähnt. Es ist aber unstreitig, dass das Verhältnis der Fraktionen im Gemeinderat Grundlage für die Besetzung von Ausschüssen ist, Art. 33 Abs. 1 S. 2 GO. Der Begriff der Fraktion entspricht damit dem gesetzlichen Passus „Parteien und Wählergruppen“.[8]

Ebenfalls unstreitig ist, dass die Fraktion kein weiteres Gemeindeorgan neben Gemeinderat und Bürgermeister darstellt.[9]

Der BayVGH sieht in den Fraktionen einen nicht-rechtsfähigen bürgerlich-rechtlichen Verein und zieht zur Begründung § 2 Abs. 2 Nr. 2 VereinsG heran, wonach nur die Fraktionen von Bundestag und Länderparlamenten aus dem Vereinsbegriff eliminiert sind, nicht aber die Fraktionen auf Kommunalebene. Mittlerweile werden auch Innenrechtsstreitigkeiten (z.B. Ausschluss aus der Fraktion) als verwaltungsrechtlich zu klärende Angelegenheiten begriffen.[10] Der im Wege einer Mehrheitsentscheidung herbeigeführte, vom Fraktionsvorsitzenden namens der gesamten Fraktion bekanntgegebene Beschluss über den Ausschluss eines Fraktionsmitglieds beruht zwar nicht auf einer kommunalgesetzlichen oder ortsrechtlichen Handlungsermächtigung. Die Fraktion beruft sich dabei aber auf ein ihr als einer Gruppe von Ratsmitgliedern zustehendes (ungeschriebenes) Recht, über die Zugehörigkeit zur Fraktionsgemeinschaft bestimmen zu können. Im Hinblick auf diese gemeinschaftlich wahrgenommene Entscheidungsbefugnis kann aber nur die Fraktion als öffentlich-rechtliche Personenvereinigung und nicht jedes einzelne Fraktionsmitglied verfahrensbeteiligt und passivlegitimiert sein. Außenrechtsstreitigkeiten (Fraktion begehrt z.B. einen weiteren Ausschusssitz, Art. 33 Abs. 1 S. 2 GO) sind ebenfalls stets öffentlich-rechtlich zu beantworten.[11] Dies stellt einen Anwendungsbereich der kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit dar (siehe Teil 4 D).[12]

4. Teil Organe der Gemeinde und deren Aufgaben › B. Der Gemeinderat › VI. Übungsfall Nr. 2