Читать книгу Избранные труды - Валерий Гапеев - Страница 12

§ 1. Сущность участия в процессе органов государственного управления

Участие в советском гражданском процессе органов государственного управления, профсоюзов, учреждений, предприятий, организаций и отдельных граждан, защищающих права других лиц, по специальным основаниям было впервые закреплено в Основах (ст. 30) и затем в соответствующих статьях ГПК союзных республик (в РСФСР – ст. 42).

Согласно Закону СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 30 июня 1987 г. (ст. 4), жалоба на действия должностного лица может быть подана в суд по просьбе гражданина или надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива[265].

Думается, что такой представитель является лицом, участвующим в деле, и это потребует внесения изменений в формулировку ст. 42 ГПК.

Еще до принятия Основ А. Ф. Козлов писал о том, что при разрешении определенных категорий дел возникает необходимость привлечения в процесс органов государственного управления для дачи заключений, поскольку разрешаемые судами споры иногда вытекают из тех оснований, которые находятся также под воздействием органов соответствующей отрасли управления. Естественно, они заинтересованы в правильном разрешении споров. Если у этих органов нет полномочий на разрешение спора, то им может быть предоставлена возможность сообщить суду свое мнение о порядке его разрешения. Сравнительно узкая специализация органа предполагает глубокое знание соответствующей отрасли управления и обеспечивает высокую доброкачественность постановления, используемого при вынесении решения. Выполняя возложенные на них государством задачи, эти органы повседневно совершают действия, направленные на укрепление правового порядка в той или иной отрасли управления. В результате они приобретают большой опыт государственного руководства, который может быть использован при разрешении гражданских дел. Каждое гражданское дело, разбираемое с участием органов управления, представляет для них служебный интерес, определяющий содержание всей их процессуальной деятельности[266].

По мнению М. А. Гурвича, в институте участия органов государственного управления и профсоюзов «достигается необходимая во многих делах связь между юстицией и государственным управлением»[267]. И это действительно так, ибо хотя эти органы не пользуются решающими полномочиями при рассмотрении тех или иных правовых конфликтов, отнесенных к ведению судов, их заключения по данным судебной практики в большинстве случаев являются фундаментальной базой для постановления судебного решения, соответствующего по своему содержанию позиции привлеченного в процесс органа государственного управления.

Ст. 30 Основ предусматривает две формы защиты интересов других лиц от имени органов государственного управления: обращение в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц и вступление в начатый процесс для дачи заключения по делу.

На возможность участия в арбитражном процессе органов государственного управления прямо указывает ст. 3 Правил, согласно которой государственный арбитраж возбуждает дело по заявлениям данных органов, обращающихся в арбитраж в случаях, предусмотренных законодательством (п. 3). Таким образом, в арбитражном процессе, как и в гражданском, существует специальное основание возбуждения гражданского дела: заявление органов государственного управления.

Однако нигде в нормах арбитражного процесса прямо не сформулировано правило о возможности вступления органов государственного управления в дело для дачи заключения. Это может показаться необычным, ибо рассматриваемые в арбитраже хозяйственные конфликты подчас в большей степени затрагивают служебные интересы органов государственного управления, осуществляющих, в частности, функции межотраслевого управления (например, организации государственных комитетов СССР, других подведомственных Совету Министров СССР органов – ст. 25, 26, 27 Закона СССР о Совете Министров СССР[268]).

Нормы арбитражной процедуры решают вопрос об учете мнения органов государственного управления иначе, чем это сделано в гражданском процессе.

Согласно ст. 25 Правил, в арбитражном процессе могут участвовать должностные лица сторон и других предприятий, учреждений и организаций, когда они вызваны для дачи объяснений по существу хозяйственного спора. Эти объяснения «других» предприятий, учреждений и организаций являются самостоятельным средством доказывания в арбитражном процессе (ст. 28 Правил).

В данной статье использован термин «организация». Он является родовым по отношению к различным коллективным субъектам права[269], и потому думается, что привлечение в арбитражный процесс представителей ведомств, осуществляющих управленческие функции (банков, финансовых органов, госкомитета по ценам, Госснаба и т. д.) для дачи объяснений (не без основания именуемых иногда заключениями), находится в полном соответствии с упомянутой ст. 25 Правил.

Так, в связи с рассмотрением одного из дел Госарбитраж СССР, анализируя его материалы, предпослал следующий тезис: «При возврате торгующими организациями забракованных товаров предприятия-изготовители обязаны оплатить полную стоимость этих товаров, в том числе и предоставленную торговую скидку», что было сделано на основании заключения Госкомитета СССР по ценам[270]. На наш взгляд, В. С. Щербина допускает ошибку, когда пишет о том, что, назвав органы государственного управления в числе органов, по заявлению которых арбитраж возбуждает дело, Правила не упоминают о них ни в главе «Участники арбитражного процесса», ни в других главах[271].

Таким образом, гражданский и арбитражный процесс не исключают возможного участия в них органов государственного управления в качестве самостоятельной разновидности субъектов этих производств.

Однако внимательный анализ нормативного материала и практики его применения позволяет не только уяснить различия в регламентации такого участия, но и натолкнуть на некоторые нерешенные проблемы.

1. Согласно ст. 30 Основ, возбуждать процесс в предусмотренных законом случаях в интересах других лиц могут не только органы государственного управления, но и другие субъекты права. Ст. 3 Правил предусматривает такое право только для органов государственного управления. Представляется, что подобное ограничение круга субъектов, возбуждающих арбитражный процесс в интересах других лиц, нельзя признать оправданным. Впрочем, оно не согласуется с рядом конкретных норм, которые регламентируют порядок возбуждения дела в арбитраже.

Согласно постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 июля 1983 г. «О совершенствовании экономических взаимоотношений сельского хозяйства с другими отраслями народного хозяйства» (п. 23), районным агропромышленным объединениям было предоставлено право предъявлять в установленном порядке иски заготовительным и обслуживающим предприятиям и организациям о взыскании с них в пользу колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий и организаций (если такие иски не предъявлены этими хозяйствами) недополученных или переплаченных ими сумм[272]. Спор, возбужденный по инициативе РАПО, может стать предметом рассмотрения в суде или арбитраже в зависимости от того, в чьих интересах начинается процесс (колхоза или совхоза). Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 15 ноября 1984 г. «О дальнейшем повышении роли судов в борьбе за сохранность социалистической собственности, укреплении государственной, договорной и трудовой дисциплины на предприятиях и в организациях агропромышленного комплекса» (п. 13) разъяснил, что, предъявляя иски в указанных случаях, РАПО пользуется всеми правами и несет обязанности, предусмотренные ст. 30 Основ[273].

Однако какова природа РАПО?

Согласно п. 7 Типового положения о районном агропромышленном объединении, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 25 ноября 1982 г., совет районного агропромышленного объединения является, в пределах его компетенции, органом государственного управления[274]. Но совет объединения не может быть отождествлен с самим РАПО. Его правовая природа заключается в том, что РАПО выступает в качестве межотраслевого производственного объединения, призванного стать ведущей организационной формой управления, интегрирующей различные отрасли народного хозяйства[275].

Согласно Положению о студенческом отряде, утвержденному приказом-постановлением Министерства высшего и среднего специального образования СССР и Бюро ЦК ВЛКСМ от 26/28 апреля 1977 г. № 468/Б-55/5а (п. 7), республиканские, краевые, областные, а также районные штабы осуществляют контроль за порядком оформления студенческих отрядов на предприятиях и в организациях, выполнением договорных обязательств. При решении спорных вопросов республиканские (краевые, областные) штабы от имени ЦК ВЛКСМ союзных республик (крайкомов, обкомов комсомола) обращаются в органы государственного арбитража или в суды[276]. Ясно, что и в этом случае арбитражный процесс возбуждается не по инициативе органа государственного управления.

Именно поэтому представляется, что ст. 3, п. 3 Правил следует изложить так: «Государственный арбитраж возбуждает дела… по заявлениям органов государственного управления и других организаций, обращающихся в арбитраж в случаях, предусмотренных законодательством».

2. Ст. 30 Основ предусматривает возможность возбуждения дела органами государственного управления и другими субъектами права в защиту прав и охраняемых законом интересов прав других лиц. Но редакция первой части указанной статьи не учитывает, что заявление может быть подано в суд или арбитраж в интересах государства.

Так, согласно постановлению Совета Министров СССР от 10 декабря 1969 г. «О мерах по усилению охраны рыбных запасов в водоемах СССР» (п. 7), органам рыбоохраны было предоставлено право предъявлять иски к государственным предприятиям, организациям и учреждениям, колхозам и иным кооперативным и общественным организациям о взыскании в доход государства средств в возмещение ущерба, нанесенного рыбному хозяйству в результате нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов, с использованием этих средств на мероприятия по воспроизводству рыбных запасов[277].

Согласно постановлению Совета Министров СССР от 30 декабря 1980 г. «О возмещении убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства» (п. 1), органам по регулированию использования и охране вод системы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР предоставлено право предъявлять иски к государственным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям, колхозам, другим кооперативным и иным общественным организациям и к гражданам СССР, а также к иностранным физическим и юридическим лицам о взыскании в доход государства средств в возмещение убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства, с использованием этих средств на проведение мероприятий по охране вод в соответствии с планами экономического и социального развития[278].

В указанных случаях органы рыбоохраны, а также органы Министерства мелиорации и водного хозяйства обращаются в суд и в Госарбитраж не за защитой своих прав и охраняемых законом интересов, а в интересах государства[279].

Именно поэтому редакцию ст. 30, ч. 1 Основ следует дополнить указанием на то, что возбуждение процесса возможно не только в интересах других лиц, но также и в интересах государства. В этом отношении редакция ст. 3, п. 3 Правил выглядит предпочтительней, ибо в ней вообще прямо не регламентировано в чьих интересах возбуждается дело в государственном арбитраже по заявлениям органов государственного управления, и поэтому не исключается возможность предъявления иска в интересах не только отдельных организаций, но и государства.

3. Согласно ст. 25 Правил, привлечение в процесс не участвующих в качестве сторон организаций (в том числе органов государственного управления), возможно во всех случаях, когда арбитраж найдет их участие в процессе целесообразным.

В соответствии со ст. 30, ч. 2 Основ, участие органов государственного управления в гражданском процессе возможно в предусмотренных законом случаях. Однако достаточно многочисленные рекомендации высших судебных инстанций ориентируют нижестоящие суды привлекать в процесс органы государственного управления и в тех случаях, когда на этот счет нет специального указания закона, но когда, по мнению вышестоящих судов, эти органы объективно заинтересованы в разрешении дела.

Проанализировав некоторые из руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда СССР и РСФСР, Ю. И. Лутченко вслед за Р. Е. Гукасяном пришел к выводу, что указание в ст. 30, ч. 2 Основ на право органов государственного управления давать заключения в гражданском процессе «в предусмотренных законом случаях» сформулировано без учета потребностей судебной практики и не создает правовой основы их участия в гражданском процессе по делам искового производства. По его мнению, право дачи заключения должно принадлежать всем органам управления[280].

Своеобразную попытку «примирить» формулировку ст. 30 Основ с судебной практикой предприняла С. А. Иванова: Закон действительно говорит о том, что органы государственного управления могут возбуждать гражданские дела в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц и вступать в начатое дело для дачи заключения в случаях, предусмотренных законом. Однако в законе отсутствует слово «только», и сделано это не случайно, так как все случаи, когда для того или иного органа государственного управления необходимо возбудить дело или вступить в начатое дело, или суд признает необходимым или целесообразным привлечь соответствующий орган государственного управления для дачи заключения по делу, перечислить в законе вряд ли возможно[281].

С этим рассуждением нельзя согласиться, так как оно содержит явную натяжку в интерпретации достаточно ясно выраженной идеи законодателя о том, что осложнение процесса вступлением в него органов государственного управления возможно при наличии специального указания в законе, предусматривающего данное участие. Примером такой регламентации служит ст. 65 КоБС РСФСР, согласно которой при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства.

Таким образом, мнение тех специалистов, которые считают, что органы государственного управления могут возбуждать процесс или вступать в уже начавшийся гражданский процесс только в предусмотренных законом случаях[282], вряд ли может оспариваться, оно лишь воспроизводит содержание ст. 30 Основ.

Невозможно исключить из ст. 30, ч. 2 Основ указание на то, что заключения органами государственного управления даются лишь в случаях, предусмотренных законом, ибо тогда единственным критерием для решения вопроса о допуске к участию в деле органа государственного управления будет мнение суда о заинтересованности этого органа в разрешении дела.

При внесении всякого рода рекомендаций об изменении действующего закона следует досконально знать мотивы, которыми руководствовался законодатель при составлении окончательной формулировки той или иной нормы. И только после этого нужно или доказать ошибочность этих мотивов, или показать, что существенным образом изменились социальные, экономические или иные условия, вызвавшие к жизни первоначальную редакцию закона. Эти правила критики действующего закона, к сожалению, не всегда соблюдаются.

Какую же идею развивал законодатель, ограничивая возможность осложнения процесса вступлением в него органов государственного управления лишь в предусмотренных законом случаях?

При вступлении в процесс органа государственного управления суд при вынесении решения обязан указать мотивы, по которым он не согласен с мнением органа государственного управления[283]. Это непростая задача, ибо заключение органов государственного управления дается не только по вопросам факта, но и по вопросам права. В этом существенное отличие заключений органов государственного управления от экспертных заключений. При этом не следует забывать, что хотя решающие полномочия и при участии органов государственного управления принадлежат суду, тем не менее заключения органов государственного управления самым серьезным образом влияют на содержание постановляемых решений и не случайно суды редко выносят решения, противоречащие заключениям органов государственного управления.

С теоретической точки зрения ясно, что участие в гражданском процессе так называемого управленческого элемента свидетельствует о «состыковке» компетенций правосудия и администрации. При таком совмещении полномочий ограничивается властью судебного аппарата. Чрезмерное внедрение в процесс возможности вступления в него органов государственного управления, естественно, привело бы к ослаблению двух важнейших принципов судопроизводства: осуществления правосудия только судом (ст. 151 Конституции СССР) и независимости судей и народных заседателей (ст. 155 Конституции СССР). Это в первую очередь заставило законодателя ограничить участие в процессе органов государственного управления лишь предусмотренными самим законом случаями.

Принимая во внимание, что Конституция СССР не только отвергла эти положения, реализованные при принятии Основ и ГПК союзных республик, но, наоборот, усилила и развила их, бесконтрольное по существу внедрение в судопроизводство учета управленческих рекомендаций-заключений могло бы ослабить основополагающие начала процесса.

Следует, однако, согласиться с тем, что в настоящее время лишь участие органов опеки и попечительства в гражданском процессе регламентировано с исчерпывающей полнотой. По существу в остальных случаях привлечение в процесс других органов государственного управления происходит в силу руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда СССР и союзных республик. Подобная практика противоречит ст. 30 Основ, ибо возможность участия в процессе органов государственного управления может устанавливаться лишь законодателем. Нельзя не согласиться с мнением Е. М. Тараканковой о том, что наличие многочисленных рекомендаций высших судебных инстанций о привлечении жилищных органов в процесс не может заменить законодательного урегулирования данного вопроса и свидетельствует о его необходимости[284]. Подобное суждение может быть высказано и в отношении иных органов.

Интересно, что в некоторых случаях Верховный Суд СССР, разъясняя вопросы применения законодательства, возникающие при рассмотрении судебных дел, явно испытывает влияние инструктивных указаний Госарбитража СССР особенно в тех случаях, когда они касаются круга вопросов, связанных с деятельностью арбитража.

Так, аппарат Верховного Суда СССР, разрабатывая постановление по новой для судов категории преддоговорных споров, не мог не учитывать многочисленный материал Госарбитража СССР и РСФСР по этой привычной для них категории дел. Это ясно из сравнительного анализа текстов постановления Пленума и инструктивного материала.

В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 26 сентября 1975 г. «О применении судами законодательства, регулирующего порядок рассмотрения преддоговорных споров» (п. 4) предлагается судье или суду в необходимых случаях при разрешении преддоговорных споров истребовать по возникшим разногласиям заключение соответствующих планово-регулирующих, снабженческо-сбытовых и других компетентных органов[285].

В настоящее время данное постановление утратило силу в связи с принятием постановления Пленума Верховного Суда СССР от 5 апреля 1985 г. «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, возникающих в связи с заключением, изменением и расторжением хозяйственных договоров с участием колхозов, межколхозных, государственно-колхозных предприятий, организаций, объединений». Но и в этом постановлении Пленума содержится п. 7, аналогичный по содержанию п. 4 постановления Пленума от 26 сентября 1975 г.[286]

Такой же текст содержится в Инструктивном письме Госарбитража при Совете Министров СССР от 25 марта 1969 г. № И-1-14 «О некоторых вопросах разрешения хозяйственных споров органами арбитража» (п. 9)[287].

Этот пример может дать представление о том, насколько сложной является проблема взаимодействия арбитражной и судебной форм защиты права. «Заимствование» судом арбитражного инструктивного материала сразу же породило вопрос: каково доказательственное значение затребованных заключений планово-регулирующих, снабженческо-сбытовых и других органов? Являются ли они экспертными заключениями, письменными доказательствами или это заключения органов государственного управления, данные в порядке ст. 30, ч. 2 Основ? Ответ на данный вопрос неясен. А для арбитражной системы здесь нет проблемы: согласно п. 23 действовавших в то время Правил в качестве доказательств в арбитражном процессе наряду с письменными, вещественными доказательствами, заключением экспертизы могли быть использованы также заключения организаций, не являющихся сторонами по делу[288].