Читать книгу Избранные труды - Валерий Гапеев - Страница 9

Изложенный материал в известной мере имеет характер гипотезы, а не хорошо сформированной теории, поскольку нормативное регулирование некоторых вопросов не поддается корректному объяснению с точки зрения предлагаемой концепции. Именно поэтому мы постараемся выделить определенную совокупность спорных вопросов, чтобы, фиксируя их, можно было бы одновременно указать на пути их разрешения или натолкнуть на постановку новых проблем.

1. Отказ от права на обращение в суд недействителен. Данное положение нормативно закреплено вслед за принципиальным установлением о том, что всякое заинтересованное лицо вправе в установленном законом порядке обратиться в суд за защитой нарушенного права или охраняемого законом интереса (ст. 5 Основ гражданского судопроизводства). Эти два тезиса как будто подкрепляют друг друга. Законодательный запрет отказываться от права на обращение в суд обычно раскрывается в том смысле, что недопустим отказ как от возможности обращения в суд вообще, так и от права на обращение в суд по каким-либо требованиям, возникшим или могущим возникнуть из определенных правоотношений на основании конкретного договора. Если бы такое условие было включено в договор, то оно не имело бы правового значения и заинтересованное лицо могло бы обратиться в суд за защитой своего права[95]. Аналогичное содержание применительно к деятельности арбитража дано в ст. 12 Закона о государственном арбитраже в СССР.

При всей очевидности такой хорошо известной формулы и не менее понятной ее аргументации на нее необходимо обратить внимание с практической и теоретической сторон. Так, в судебной практике отмечены конфликты, в основе которых лежит по существу отказ от права на обращение в суд. Появились случаи увольнения работников по сокращению штатов путем жеребьевки[96]. Очевидно, что в основе жеребьевки лежит соглашение сторон об определенном способе ликвидации конфликта – именно такого соглашения, которое подразумевает отказ от оспаривания увольнения в судебном порядке. Отмечены также случаи заключения соглашения супругами с отказом одного из них от права на взыскание алиментов в расчете получить за это определенную компенсацию. Такого рода соглашения лишены юридической силы, поэтому одна из сторон вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании алиментов (в силу ст. 5, ч. 2 Основ гражданского судопроизводства[97]).

Достаточно актуальным является вопрос о недействительности отказа от права на обращение в суд и в теоретическом плане.

Прежде всего, встает проблема совмещения данной формулы с допускаемой законом возможностью рассмотрения отдельных категорий споров с участием граждан третейскими и товарищескими судами.

Согласно Положению о товарищеских судах они рассматривают имущественные споры между гражданами на сумму до пятидесяти рублей, если участники спора выразят свое согласие на рассмотрение дела в этих органах (ст. 7, п. 13). Однако в отличие от третейской процедуры (даже если достигнутое соглашение о передаче спора на рассмотрение товарищеского суда оформлено письменно) заинтересованная сторона может не подчиниться такому соглашению и обратиться в суд за разрешением спора. Законодатель придает юридическую силу лишь решению товарищеского суда, принятому в пределах его компетенции (Основы гражданского судопроизводства, ст. 31, 41).

Договор о передаче спора на разрешение третейского суда, решение товарищеского суда, принятое в пределах его компетенции по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, имеют важнейшее значение – невозможность рассмотрения того же конфликта в суде. Отказываются ли в данном случае спорящие стороны от права на обращение в суд? О том, что такого рода вопросы не являются умозрительными свидетельствует, в частности, практика работы Морской арбитражной комиссии (МАК) при Торгово-промышленной палате СССР.

В некоторых случаях стороны истолковывали формулу ст. 5 Основ гражданского судопроизводства как якобы устраняющую действие третейских соглашений о передаче спора на рассмотрение МАК и настаивали в связи с этим на прекращении дела. Ясно, что такого рода истолкования являются неправильными, ибо нормы о запрете отказа от права на обращение в суд, о важной юридической силе третейского и общественно-товарищеского разбирательств помещены в одних и тех же Основах гражданского судопроизводства. Однако нельзя не отметить, что повод для двойственного толкования есть, оно основано на известном внутреннем противоречии исследуемого нормативного материала: ст. 5, ч. 2 Основ гражданского судопроизводства сформулирована настолько прямолинейно, что не оставляет места для существования третейских соглашений и общественно-товарищеского разбирательства.

Представляется, что содержание ст. 5, ч. 2 Основ гражданского судопроизводства следует переместить в кодифицированные акты материального права, сформулировав, например, одну из частей ст. 6 Основ гражданского законодательства таким образом: «Отказ от права на предусмотренную законом защиту гражданских прав недействителен».

2. Существование третейской и общественно-товарищеской процедур совмещается с принципом осуществления правосудия по гражданским делам только судом, потому что суд осуществляет контроль при исполнении этих решений и в случае их противоречия закону он может их лишить исполнительной силы. Однако такого рода контроль имеет место по тем решениям, которыми иск удовлетворен и ответчик (должник) не исполняет их добровольно. В тех же случаях, когда в иске отказывается, решения рассматриваемых внесудебных органов оказываются за пределами досягаемости судебного контроля. При этом если решения товарищеских судов (согласно ст. 19 Положения о товарищеских судах) могут быть обжалованы заинтересованным лицом в соответствующий профком или исполком местного Совета народных депутатов, то решение третейского суда об отказе в иске не может быть обжаловано не только в суд, но и вообще в какой-либо другой орган. Такое положение нельзя признать логически оправданным: права истца гарантированы в значительно большей степени при удовлетворении иска, нежели при отказе в нем! Для устранения такого ненормального положения следует учесть опыт нормативного регулирования третейского разбирательства при разрешении споров между социалистическими организациями. Согласно Положению о третейском суде для разрешения хозяйственных споров между объединениями, предприятиями, организациями и учреждениями, утвержденному постановлением Государственного арбитража при Совете Министров СССР 30 декабря 1975 г. (п. 17, 18), сторона, считающая, что вынесенное третейским судом решение не противоречит закону, вправе в месячный срок со дня вынесения решения обратиться к главному арбитру государственного арбитража, в котором хранится данное дело, с заявлением о проверке правильности решения третейского суда. Если при рассмотрении заявления о проверке правильности решения либо заявления о выдаче приказа главный арбитр признает решение третейского суда противоречащим закону, он выносит мотивированное постановление об отмене данного решения. После этого спор может быть передан истцом (а в необходимых случаях главным арбитром) в соответствующий арбитраж по установленной подведомственности[98]. Таким образом, решение третейского суда по спорам между социалистическими организациями во всех случаях ставится под контроль государственного арбитража.

Надо особо подчеркнуть, что подобный опыт нормативного регулирования является новым, ибо ранее действовавшие Временные правила рассмотрения хозяйственных споров третейским судом, утвержденные Госарбитражем при Совете Министров СССР 31 августа 1960 г.[99], по существу полностью воспроизводили ныне действующую процедуру третейского разбирательства между гражданами.

В настоящее время законодателю целесообразно использовать в регулировании третейского разбирательства с участием граждан опыт третейского разбирательства с участием социалистических организаций, ибо гарантии защиты прав граждан не могут быть уже гарантией прав организаций. Следует предоставить возможность заинтересованным гражданам обжаловать все решения третейских и товарищеских судов в районный (городской) народный суд.

3. Наличие многих форм защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов в целом представляет собой положительное явление, тем не менее, оно имеет и свои негативные стороны, ибо не всегда удается четко разграничить компетенции сосуществующих юрисдикций, что создает почву для возникновения нежелательного явления – споров о подведомственности между судом и различными органами. Мы анализируем споры о подведомственности, которые возникают между юрисдикционными органами, а не между заинтересованными лицами, обращающимися за защитой, и соответствующим юрисдикционным органом. Вопрос о столкновении компетенций по гражданским делам является достаточно актуальным и для болгарской процессуальной литературы[100].

Не все аспекты данной проблемы получили удовлетворительное разрешение, хотя пререкания о подведомственности порой приводят к волоките в рассмотрении дел[101]. Прежде всего, в законе отсутствуют какие бы то ни было указания на процедуру рассмотрения споров о подведомственности. Ю. К. Осипов, в последние годы фундаментально исследовавший проблемы подведомственности юридических дел, констатирует, что «…при возникновении вопроса о том, какой юрисдикционный орган обязан разрешить юридическое дело, компетентным должен быть признан тот орган, которому в силу общего правила подведомственно большинство дел, возникающих из подобного рода отношений»[102]. Такое мнение вызывает возражение. Рассмотрим в связи с этим варианты столкновения юрисдикций.

А. Согласно ст. 129, ч. 3 ГПК РСФСР суды при отказе в приеме заявления по мотивам неподведомственности дела суду обязан указать в определении, в какой орган следует обратиться заявителю. Имеет ли право орган, который указан в определении судьи (или суда при прекращении произбодства по делу согласно ст. 41, ч. 1, п. 1 Основ гражданского судопроизводства), также отказать в принятии заявления, сославшись в свою очередь на подведомственность дела суду? Здесь возникает так называемый отрицательный спор о подведомственности, когда суд и другой орган отказываются рассмотреть тот или иной правовой конфликт. Такого рода спор может возникнуть, например, между судом и арбитражем.

На наш взгляд, в описанной ситуации должно быть отдано предпочтение судебному определению об отказе принять заявление или о прекращении производства по делу согласно принципиальному положению о том, что вступившие в законную силу решение, определение и постановление суда обязательны для всех государственных предприятий, учреждений, организаций, колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений, других общественных организаций (ст. 15 Основ гражданского судопроизводства). Если, например, Госарбитраж считает, что суждение суда (судьи), высказанное в определении о прекращении производства по делу или об отказе в принятии заявления, ошибочно, он, тем не менее, обязан принять материал к рассмотрению, т. е. возбудить процесс, поставить вопрос перед соответствующими должностными лицами суда или прокуратуры о принесении протеста в порядке надзора на определение суда (судьи) и в необходимых случаях приостановить производство по делу согласно ст. 73 Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами[103].

Б. В некоторых случаях не только суд, но и другие органы претендуют на рассмотрение того или иного спора. Здесь возникает так называемый положительный спор о подведомственности. И в данной ситуации приоритет суда должен быть неоспорим, что прямо находит подтверждение в нормативном материале. Судя по содержанию ст. 31, 41 Основ гражданского судопроизводства, судья (суд) не имеет права отказать в принятии заявления или прекратить производство по подведомственному ему делу, даже если такой спор между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям ошибочно рассмотрен иным органом. Такое правило прямо оговорено относительно товарищеских судов, свойство исключительности решений которых распространяется лишь на споры, принятые в пределах их компетенции. Однако представляется, что это положение можно распространить и на решения других юрисдикционных органов.

Таким образом, суд сам себя определяет обязанным (или не обязанным) рассмотреть данный спор. Именно это правило выражено по существу в § 4, п. 2 Закона о судоустройстве Германской Демократической Республики от 27 сентября 1974 г., в котором указано: «Суды решают о допустимости судебного порядка рассмотрения дел»[104]. И наоборот, никакой другой орган не может принять к рассмотрению дело, по которому вынесено судебное решение, даже если внесудебный орган считает, что суд допустил ошибку, рассмотрев неподведомственное ему дело.

Возможный спор о подведомственности может быть поставлен соответствующими должностными лицами на рассмотрение вышестоящих судебных инстанций. Такой подход к вопросу согласуется не только с теоретическими положениями о свойствах судебного решения, вступившего в законную силу, но в известной мере и с нормами арбитражного процесса. Так, согласно ст. 62 Правил рассмотрения хозяйственных споров госарбитражами государственный арбитр отказывает в принятии искового заявления, если имеется решение суда, арбитража, третейского суда или ярмарочного комитета по хозяйственному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям. Итак, свойство исключительности судебного решения, вступившего в законную силу, имеет в известной мере абсолютный характер, ибо оно распространяется и на деятельность внесудебных юрисдикционных органов.

Наша интерпретация ныне действующего законодательства по затронутому вопросу и рекомендации по его совершенствованию исходят из того положения, что возможные возникающие споры о подведомственности между судебными и иными органами должны возбуждаться перед вышестоящими судами соответствующими должностными лицами суда и прокуратуры, однако до отмены велений суда по вопросу о подведомственности данного спора они являются обязательными для внесудебных органов. Именно это правило отражает принципиальное значение формулы: правосудие по гражданским делам осуществляется только судом.

4. Проблема альтернативной подведомственности, подразумевающей возможность разрешения определенной категории дел одним из указанных в законе юрисдикционных органов по выбору заинтересованного лица[105], находится в тесной связи с рассмотренными выше вопросами. В целом допущение альтернативной подведомственности носит характер исключения из общего правила о том, что нормы о подведомственности имеют императивный характер и при этом относят каждую категорию дел к ведению строго определенных органов. Однако и в случае установления альтернативной подведомственности не все возникающие вопросы можно считать до конца решенными в нормативном материале.

Согласно п. 20 Правил пользования жилым помещением, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 18 октября 1962 г.[106], споры между жильцами в квартирах, занятых несколькими семьями, об уборке мест общего пользования, распределении расходов по оплате коммунальных услуг и о пользовании подсобными помещениями разрешаются общественными домовыми комитетами или товарищескими судами. Означает ли это, что подобные споры не могут рассматривать народные суды? Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 9 апреля 1965 г. «О практике передачи судами дел и материалов на рассмотрение товарищеских судов» (п. 8) разъяснил, что гражданско-правовые споры, которые в соответствии с Положениями о товарищеских судах союзных республик могут рассматриваться этими общественными органами, согласно ст. 4 Основ гражданского судопроизводства подведомственны и народным судам[107].

В то же время следует отметить несовершенство п. 20 Правил пользования жилых помещением по следующим причинам. Во-первых, в данном пункте без каких-либо оснований не только не закреплена возможность обращения в суд, но, наоборот, как бы дано исключение этой возможности.

Во-вторых, согласно ст. 4 Основ гражданского судопроизводства судам подведомственны дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых и колхозных правоотношений, если хотя бы одной из сторон в споре является гражданин, колхоз, межколхозное, государственно-колхозное предприятие, организация или их объединение, за исключением случаев, когда разрешение таких споров отнесено законом к ведению административных или иных органов. Когда данная статья использует термин «закон», то речь идет не о каком-либо нормативном акте, а об акте высшей юридической силы, т. е. исходящем от Верховного Совета СССР (Верховных. Советов союзных республик) или от Президиума Верховного Совета СССР (Президиумов Верховных Советов союзных республик). Подзаконными нормативными актами (в том числе актами Советов Министров союзных республик) компетенция судов не может быть ограничена, так как в ней проявляется масштаб прав на судебную защиту. То, что признано Конституцией и обеспечено нормами гражданского процессуального законодательства, может быть ограничено актами той же силы, что и утверждавшие Основы гражданского судопроизводства и ГПК союзных республик. Аналогичный взгляд развивается и в работах болгарских процессуалистов[108].

В-третьих, как отмечалось выше, если решение товарищеского суда, принятого в пределах его компетенции, по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям предотвращает рассмотрение того же спора судом (ст. 31 Основ гражданского судопроизводства), то неясно, обладает ли и решение общественного домового комитета по спорам, предусмотренным п. 20, аналогичным свойством исключительности. Иначе говоря, может ли заинтересованное лицо, не согласившись с решением общественного домового комитета, обратиться в суд с тем же иском?

Затронутый вопрос имеет самостоятельное и принципиальное значение и может быть сформулирован в общей форме: обладают ли свойством исключительности по отношению друг к другу юрисдикционные акты при альтернативной подведомственности? На примере решений общественных домовых комитетов мы заметили, что на этот вопрос нельзя получить вполне удовлетворительный ответ. Возникают также неясности и при анализе иных ситуаций, при которых предполагается или допускается альтернативная подведомственность.

Так, согласно п. 154 Положения об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утвержденного Советом Министров СССР от 21 августа 1973 г., жалобы авторов изобретений и рационализаторских предложений по вопросам правильности подсчета экономии, размера, порядка исчисления и сроков выплаты вознаграждения за изобретения и рационализаторские предложения, а также установления факта их использования рассматриваются руководителем предприятия, организации, учреждения, министерства или ведомства. Рассмотрение жалобы на предприятии, в организации или учреждении производится совместно с профсоюзным органом, или, по поручению профсоюзного органа, с местным советом ВОИР. Автор, считающий неправильным принятое по его жалобе решение или не получивший ответа в установленный срок, может обжаловать это решение руководителю вышестоящего органа или обратиться с иском в суд[109].

Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 26 марта 1976 г. «О применении судами законодательства, регулирующего отношения, возникающие в связи с открытиями, изобретениями и рационализаторскими предложениями» (п. 2) указал, что в судебном порядке рассматриваются споры о вознаграждении за изобретение и рационализаторское предложение и факте их использования, если автор считает, что спор не получил надлежащего разрешения в установленном порядке или если он не получил ответа на жалобу от руководителя предприятия, организации, учреждения, министерства или ведомства[110]. Но остается вопрос: может ли обратиться работник в суд после того, как состоялось решение руководителя вышестоящего органа об отказе удовлетворить жалобу? Ответа на этот вопрос нет.

Совет Министров Молдавской ССР 13 декабря 1982 г. утвердил Положение о порядке строительства и эксплуатации платных стоянок для автомототранспортных средств в Молдавской ССР. В нем предусмотрено, в частности, что спорные вопросы, возникающие между владельцем транспортного средства и администрацией автостоянки, разрешаются вышестоящей организацией, которой принадлежит автостоянка, или в судебном порядке в соответствии с действующим законодательством (п. 29). При этом также неясно, может ли владелец транспортного средства обратиться в суд, если имеется решение вышестоящей организации по спорному вопросу.

Постановлением Президиума ВЦСПС от 22 ноября 1976 г. было утверждено Положение о правовой инспекции труда. Образование правовой инспекции знаменовало собой создание еще одного специализированного органа по защите трудовых прав граждан. Так, в связи с увольнением по инициативе администрации работник может обратиться с заявлением о восстановлении на работе или непосредственно в суд (ст. 210 КЗоТ РСФСР), или в правовую инспекцию. Такая возможность предусмотрена компетенцией правовой инспекции, закрепленной в п. 3 Положения. При этом по результатам рассмотрения заявления (жалобы) работника правовая инспекция может дать администрации обязательное предписание о восстановлении работника в должности (подп. «в» п. 6 Положения о правовой инспекции).

Высказывались мнения о том, что работник не имеет права обращаться в правовую инспекцию для разрешения спора о праве, а также о том, что предписание о восстановлении на работе правовые инспектора вправе делать лишь тогда, когда нарушение законодательства о труде является бесспорным (увольнение без согласия профкома, увольнение беременных и кормящих женщин, увольнение по основаниям, не предусмотренным законом). Однако известно, что критерий «бесспорности», «очевидности» выглядит весьма расплывчато, дает возможность субъективного толкования, да и само его существование не вытекает из Положения о правовой инспекции, тем не менее, в законодательстве (как и в предшествующих ситуациях) отсутствует ответ на вопрос: может ли работник обратиться в суд, если имеется решение правовой инспекции по данному вопросу.

В последние годы актами весьма высокой юридической силы допускается возможность разрешения определенных категорий дел одним из нескольких органов по выбору заинтересованного лица. Эти акты также интерпретируются различно. Так, ст. 39 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях установила, что значительная часть постановлений по делам об административных правонарушениях может быть обжалована в вышестоящий орган управления (вышестоящему должностному лицу) или в народный суд. По мнению одних авторов, обжалование в вышестоящий орган постановления об административном взыскании должно преграждать возможность одновременного обращения в суд для отмены такого постановления[111]. По мнению других специалистов, первоначальный выбор канала пересмотра не лишает заинтересованных лиц права обжалования постановления в суд даже после рассмотрения жалобы в так называемом административном порядке[112].

Правила об альтернативной подведомственности неизбежно предполагают определенную «конкуренцию», вытекающую из равного права нескольких ведомств рассматривать по существу один и тот же правовой вопрос. Поэтому необходимо особо тщательно регламентировать эти правила. Какова может быть их модель?

Представляются целесообразными следующие рекомендации: а) правила об альтернативной подведомственности (как и в общей подведомственности) должны устанавливаться актами высшей юридической силы; б) одной из возможностей альтернативной подведомственности должна быть судебная форма защиты;

в) заинтересованному гражданину необходимо предоставить право на обжалование действий внесудебного органа в суд или обращение с тем же требованием в суд о новом рассмотрении дела;

г) исключения из этого правила должны быть строго определены;

д) целесообразно решить отрицательно вопрос о возможности внесудебного рассмотрения спора, по которому состоялось решение суда при альтернативной подведомственности. Изложенные пожелания законодателю соответствуют теоретическим представлениям о внутренней связанности судебных функций с защитой субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан.

5. Государственный арбитраж как система органов, его компетенция, источники правового регулирования закреплены непосредственно в Конституции. Поэтому есть все основания предполагать, что в ближайшее время арбитражная проблематика должна привлечь к себе пристальное внимание представителей науки государственного (конституционного) права. Это связано также с тем обстоятельством, что вопрос о месте государственного арбитража в системе органов Советского государства всегда был остро дискуссионным в науке арбитражного процесса и административного права, хотя структурная связь Госарбитража с административным аппаратом не вызывала сомнений. Уже один из первых исследователей данного вопроса М. С. Липецкер отмечал необычность данной системы органов, указав, что арбитраж не осуществляет исполнительно-распорядительной деятельности, он никем непосредственно не управляет, не вступает ни с кем в административные правоотношения. Аналогичное определение арбитража как системы органов предложили Р. Ф. Каллистратова и П. В. Логинов[113].

Данное обстоятельство должно было вызвать затруднения при определении места Госарбитража в классификационной схеме органов государственного управления. Так оно и случилось, а попытки не видеть здесь проблемы еще более ее усугубляли. Так, К. С. Юдельсон утверждал: «По главной задаче, стоящей перед арбитражем, принадлежности к органам государственного управления… существу и порядку деятельности арбитраж, безусловно, является органом государственного управления, занимая в общей системе этих органов определенное место»[114]. Указание на определенное место, занимаемое арбитражем в системе органов государственного управления, конечно, мало что объясняет.

При анализе этого и других многочисленных высказываний исследователей по данному вопросу бросается в глаза, что в характеристику Госарбитража как органа административного неизменно добавляются определения «особый», «своеобразный», «специальный», «побочный», «вспомогательный»[115]. Ясно, что сами по себе подобные эпитеты, как и объединяющий их латинский термин «sui generis», ни на шаг не сдвигают решения проблемы, если не вскрыть природу этого своеобразия.

Чрезвычайно важным обстоятельством, которое предопределило сложность разрешения проблемы о правовой сущности Госарбитража, было отсутствие упоминания о нем в Конституции СССР 1936 г., и потому возникли трудности с подведением конституционной базы под само существование органов Госарбитража. Однако попытки в этом направлении предпринимались. Значительная группа исследователей относила Госарбитраж к числу специальных ведомств[116]. Такое название получили в юридической литературе государственные органы, образуемые Советом Министров СССР и Советами Министров союзных республик для решения отдельных вопросов хозяйственного и культурного строительства. Возможность создания подобных органов была предусмотрена Конституцией СССР 1936 (ст. 68, п. «е») и конституциями союзных республик (например, ст. 45, п. «е» ранее действовавшей Конституции РСФСР). Хотя конституции предусматривали образование спецведомств в виде комитетов и главных управлений, однако на практике они воплощались в различные формы, обусловленные многообразием поставленных перед ними задач, и потому носили самые разнообразные названия: Главное управление по геодезии и картографии, Управление по иностранному туризму, Совет по делам религий, Телеграфное агентство Советского Союза (ТАСС), Государственный арбитраж и др.[117]

При определении места спецведомств в классификации органов государственного управления обычно учитываются следующие показатели: 1) ведомства образуются правительствами и состоят при них; 2) руководители ведомств не входят в состав правительства; 3) за свою деятельность ведомства ответственны непосредственно перед образовавшим их правительством; 4) руководители ведомств назначаются соответствующими правительствами[118].

Действительно, Госарбитраж при Совете Министров СССР во многом подходит под эти признаки, и, тем не менее, попытку подобным образом подвести конституционную базу под его существование нельзя признать удачной.

Известно, что до принятия Конституции СССР 1936 г. не получило отчетливого выражения организационное разделение органов государственной власти и исполнительных органов. В высших звеньях наблюдалось тесное слияние управления с законодательством[119]. Это нашло отражение, в частности, в том, что законодательными функциями по Конституции СССР 1924 г. обладали съезд Советов СССР, ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР, СНК СССР, хотя компетенция каждого из этих органов, виды издаваемых ими актов определялись достаточно четко[120].

Арбитражные комиссии были упразднены постановлением ЦИК и СНК СССР[121], т. е. в законодательном порядке. И хотя вопрос о передаче подведомственных арбитражным комиссиям споров Госарбитражу был решен СНК СССР[122] (который также осуществлял законодательные функции), первое Положение о государственном арбитраже было утверждено постановлением ЦИК и СНК СССР 3 мая 1931 г.[123], т. е. равным образом в законодательном порядке. Это делалось в интересах строгого соблюдения социалистической законности, которая требует, чтобы именно законодатель закреплял общие правила подведомственности той или иной категории споров о праве и исключения из них. Изъятие же такой большой группы споров, какой являлись споры между социалистическими организациями, из подведомственности судебных органов и передача их на рассмотрение специально созданному для этой цели государственному арбитражу, конечно, должны были осуществляться в законодательных рамках.

Таким образом, органы государственного арбитража были образованы не правительством, а законодателем и уже с этой точки зрения не могли относиться к числу специальных ведомств, возможность создания которых предусматривала ст. 68, п. «е» Конституции СССР 1936 г. Совет Министров СССР вправе создавать в случае необходимости органы по делам хозяйственного и культурного строительства, но, разумеется, компетенция этих органов не должна выходить за пределы компетенции самого Совета Министров СССР.

Было возражение и другого порядка против отнесения органов государственного арбитража к спецведомствам. Специальные ведомства в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и ранее действовавшими конституциями союзных республик образовывались Советом Министров СССР и Советами Министров союзных республик. Конституции автономных республик (за исключением Конституции Якутской АССР) не предусматривали образования спецведомств при правительствах автономных республик. Органы же государственного арбитража создавались не только при Совете Министров СССР, Советах Министров союзных и автономных республик, но и при исполкомах краевых и областных Советов депутатов трудящихся, а также в некоторых случаях при исполкомах городских Советов депутатов трудящихся.

Следует отметить, что ст. 5 Закона о государственном арбитраже в СССР включает в систему органов государственного арбитража его обязательные структурные звенья (Госарбитраж СССР, государственные арбитражи союзных республик, государственные арбитражи автономных республик и госарбитражи краев, областей) и факультативно предусматривает образование госарбитражей города, автономной области, автономного округа Советом Министров союзной республики по согласованию с Госарбитражем СССР.

Таким образом, уже применительно к начальному периоду функционирования Госарбитража можно говорить о свойстве системности, которое присуще всем его органам. В настоящее время это положение прямо закреплено Законом о государственном арбитраже в СССР (ст. 5).

Наконец, простое перечисление наименований госорганов, относящихся к числу спецведомств, свидетельствовало, как уже отмечалось, о сугубой разнохарактерности исполняемых ими функций. Это давало основания одним исследователям считать, например, административно-правовое положение такого органа, как Госарбитраж, сходным с правовым положением специальных ведомств[124], а другим – утверждать, что Госарбитраж занимает специфическое положение среди специальных ведомств. Ясно, что и в теории арбитражного процесса, и в теории административного права данный вопрос не нашел своего корректного объяснения.

Когда в опубликованном проекте Конституции СССР 1977 г., а затем в самой Конституции появился раздел VII «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор» и арбитраж стал, таким образом, в один ряд с такими основополагающими системами органов, как суды и прокуратура, то возникло множество вопросов: о месте арбитража в системе органов Советского государства; о содержании Закона о государственном арбитраже; о степени самостоятельности системы органов арбитража. Прямое закрепление основ деятельности государственного арбитража в Конституции СССР давало основание ставить подобные вопросы и предполагать, что арбитраж займет более самостоятельное и более высокое по рангу место в системе органов советского государственного управления. Ответ на эти волновавшие исследователей вопросы был получен не из Закона о государственном арбитраже, а из Закона о Совете Министров СССР, принятом вскоре после Конституции. Согласно ст. 27 данного Закона Госарбитраж СССР – центральное звено системы органов государственного арбитража – занял весьма скромное место среди «других подведомственных Совету Министров СССР органов» наряду с такими органами, как Государственный банк СССР, Центральное статистическое управление СССР, Комитет по физической культуре и спорту и другие комитеты, главные управления, ведомства при Совете Министров СССР по делам хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства[125].

Следует прямо указать, что место, определенное Законом о Совете Министров СССР Госарбитражу СССР в системе правительственных органов, не адекватно тому положению, которое заняла система органов Госарбитража в Конституции СССР. Трудно, например, объяснить, почему деятельность Госбанка СССР или ЦСУ СССР определяется правительственными постановлениями и руководители их в установленном порядке включаются в состав Правительства СССР, а руководители центральных звеньев системы арбитражных органов в состав Правительства не входят, хотя деятельность их подвергается прямому конституционному регулированию и определяется актом высшей юридической силы – Законом. Простое указание на то, что этим самым Конституция подчеркивает важность деятельности той части государственного аппарата, которая связана с защитой прав хозяйственных органов, не убедительно, ибо конституционное обособление арбитража должно было получить соответствующее оформление в структуре органов Советского государства.

Б. М. Лазарев отмечает, что новая Конституция особо выделила органы народного контроля и арбитража, не отменяя в то же время предусмотренного Конституцией СССР 1936 г. деления органов государства на органы государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Это утверждение верно с точки зрения содержания Конституции 1977 г., но может быть подвергнуто сомнению при анализе Закона о Совете Министров СССР (в частности, его ст. 27). Что касается особого места органов народного контроля в системе советского государственного аппарата, то оно выявляется без особого труда: а) основы организации и порядка деятельности органов народного контроля подвергнуты прямому конституционному регулированию (ст. 126 Конституции СССР); б) Комитет народного контроля СССР, возглавляющий систему органов народного контроля, образуется Верховным Советом СССР (ст. 126 Конституции СССР); в) организация и порядок деятельности органов народного контроля определяется Законом о народном контроле в СССР[126]; г) председатель Комитета народного контроля СССР включается в состав Правительства СССР (ст. 20 Закона о Совете Министров СССР, ст. 12 Закона о народном контроле в СССР); д) деятельность Комитета народного контроля СССР осуществляется одновременно под руководством Верховного Совета СССР, его Президиума и Совета Министров СССР (ст. 12 Закона о народном контроле в СССР).

Сравнительный анализ организации и порядка деятельности органов народного контроля с организацией и порядком деятельности органов государственного арбитража убеждает в необходимости структурно выделить в Законе о Совете Министров СССР отдельную статью о Госарбитраже. Несовершенство правового закрепления основ организационной структуры арбитража объясняется тем, что эти органы, являясь объектом интенсивных исследований процессуалистов-цивилистов, административистов, а в последнее время и процессуалистов-хозяйственников, редко становятся предметом научных интересов представителей науки государственного права[127]. Поэтому закономерен вывод о том, что после принятия Конституции 1977 г. анализ деятельности государственного арбитража в государственно-правовом аспекте должен быть резко усилен.

6. Самостоятельное положение государственного арбитража в системе органов Советского государства не должно преувеличиваться, ибо арбитраж входит в систему правоохранительных органов (по иной терминологии – контрольных органов) наряду с судом, прокуратурой, народным контролем[128].

До недавнего времени взаимодействие арбитражной деятельности с деятельностью иных правоохранительных органов было выражено недостаточно глубоко. Сейчас наметился путь к преодолению этой разобщенности. Так, новый Закон о прокуратуре СССР (ст. 23)[129] и соответственно Закон СССР о государственном арбитраже в СССР (ст. 21) усилили системную связь между прокуратурой и арбитражем, предусмотрев возможность пересмотра решений государственного арбитража по протесту прокурора.

Однако следует отметить, что в настоящее время две параллельно сосуществующие юрисдикции в стране – судебная и арбитражная – по существу полностью обособлены друг от друга. Заслуживает внимания, например, такой факт. В коллективной монографии «Конституционные основы правосудия в СССР»[130] подвергнуто анализу место суда в системе органов Советского государства, рассмотрено взаимодействие судебного аппарата с органами государственной власти и управления, прокуратурой, органами расследования, адвокатурой. И только об органах государственного арбитража ничего не сказано. Это, конечно, является не следствием просчета в исследовании, а показателем изолированности судебной и арбитражной систем.

Определенное соприкосновение судебной и арбитражной юрисдикции можно вывести из содержания ст. 338, п. 6 и ст. 339, п. 3 ГПК РСФСР, согласно которым по правилам ГПК РСФСР подлежат исполнению также решения органов арбитража в предусмотренных законом случаях. Однако надо отметить, что, во-первых, круг такого рода случаев весьма незначителен, во-вторых, суду (судье) не предоставлено право, приступая к исполнительным действиям, предварительно проверять законность и обоснованность вынесенного арбитражного постановления.

Закон о государственном арбитраже в СССР (ст. 9) отверг многочисленные предложения о передаче споров с участием колхозов между собой и с другими социалистическими организациями на рассмотрение органов арбитража. Как и прежде, эти споры (в том числе такая специфическая их группа, как преддоговорные) будут рассматриваться судами. Значит, звенья судебного и арбитражного аппарата и впредь при разрешении споров будут применять одни и те же нормы материального права, прилагаемые лишь к различным субъектам хозяйственных отношений (колхозы или иные социалистические организации). Такими конфликтами являются, например, споры о контрактации, о перевозке. Суд может рассматривать и другие споры с участием организаций, возникающие, например, из договоров перевозки грузов в прямом международном железнодорожном и воздушном грузовом сообщении (ГПК РСФСР, ст. 25, п. 2). Чрезвычайно важно отметить также, что суд и арбитраж в равной мере применяют многие нормы Основ гражданского законодательства, регулирующие общие вопросы права собственности, обязательственного права.

Возникает проблема единообразного толкования судебными и арбитражными инстанциями норм материального права. На важность задачи обеспечения в интересах социалистической законности единства практики арбитражных и судебных органов при рассмотрении ими конкретных дел и при определении общего направления договорной практики справедливо указывалось уже давно[131]. Данный вопрос не утратил своей актуальности и в настоящее время, ибо о различной практике судов и арбитражей по разрешению споров одной и той же категории сообщают практические работники[132]. Обратимся к конкретной ситуации.

1 сентября 1976 г. Верховный Суд СССР в постановлении Пленума высказал свое суждение по иску торговой базы к управлению Куйбышевской железной дороги по поводу возмещения ущерба, причиненного несохранностью доставленного груза в международном сообщении[133]. Цена иска по данному спору составила всего 34 р. 69 к., и такой конфликт не рассматривался бы даже в низовом звене Госарбитража. Однако прокомментировавший данное постановление О. Н. Садиков правильно отметил, что оно содержит важные указания по ряду транспортно-правовых вопросов, решение которых вызывало за последние годы многочисленные споры между грузовладельцами и железными дорогами[134]. Действительно, один из важных тезисов постановления Пленума по данному делу указывает: «Скидка на бой при транспортировке импортных винно-водочных изделий распространяется на торговые организации, а не на железные дороги»[135].

В связи с таким утверждением возникает вопрос, имеет ли оно более общее значение, регламентирующее взаимоотношения перевозчика, отправителя и получателя в данной сфере внутри страны, учитывая, что некоторые внутрисоюзные нормативные акты устанавливают порядок предоставления поставщиком покупателю скидок на покрытие потерь от боя[136] и определяют действия арбитража при возникновении ситуации, описанной в постановлении Пленума Верховного Суда СССР.

Придадим данному вопросу еще более принципиальное звучание и рассмотрим его несколько подробнее.

Верховный Суд СССР в виде руководящих разъяснений своего Пленума (ст. 3 Закона о Верховном Суде СССР), а Госарбитраж СССР в виде инструктивных указаний (ст. 26 Закона о государственном арбитраже в СССР) дают официальное толкование норм материального права, имеющее значение и для иных органов. Следует подчеркнуть, что эти толкования со стороны суда и арбитража не могут быть противоречивыми или даже рассогласованными, ибо нередко они касаются одного и того же массива норм материального права. Однако нельзя сказать, что здесь существует полное соответствие.

По вопросу применения законодательства о перевозках неоднократно принимались постановления и инструктивные указания и Пленумом Верховного Суда СССР, и Госарбитражем СССР[137]. П. 9 Инструктивного письма Госарбитража СССР от 29 марта 1968 г. содержит важное положение о том, что государственный арбитраж может удовлетворить ходатайство стороны о привлечении к делу железной дороги в качестве ответчика при условии принятия истцом мер к непосредственному урегулированию спора. В то же время в данном пункте отмечено, что привлечение железной дороги в качестве ответчика по инициативе государственного арбитража может производиться независимо от принятия таких мер[138]. Аналогичное суждение отсутствует в упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 11 апреля 1969 г., и поэтому можно предполагать, что Верховный Суд СССР отрицательно относится к возможности привлечения перевозчика к участию в деле при не предъявлении к нему претензии (независимо от того, привлекается ли он по инициативе стороны или по инициативе суда).

Приведенный материал указывает на различия в толковании ст. 76 Основ гражданского законодательства Верховным Судом СССР и Госарбитражем СССР. Нашей задачей было указать на отсутствие полного единства в данном вопросе, не вдаваясь в анализ того, чья позиция более соответствует смыслу этой важной статьи.

И Пленум Верховного Суда СССР, и Госарбитраж СССР издавали руководящие разъяснения и инструктивные указания, посвященные применению норм материального права о контрактации[139]. В литературе уже отмечалось, что в этих руководящих правоприменительных документах не всегда учитывается специфика договоров, обслуживающих сельское хозяйство, в них имеется неоправданный разнобой[140]. Следует обратить внимание и на то, что по своему количеству, объему, степени детализации отдельных вопросов, касающихся перевозки грузов, инструктивные указания Госарбитража СССР отличаются от приведенного постановления Пленума Верховного Суда СССР.

Могут ли суды при разрешении конкретных споров, возникающих из договоров перевозки, учитывать в какой-то мере инструктивные указания Госарбитража СССР. И наоборот: должны ли госарбитражи в своей правоприменительной практике учитывать руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР? В действующем законодательстве нет четкого ответа на поставленные вопросы.

Инструктивные указания государственных арбитражей СССР и союзной республики по вопросам применения соответственно законодательства Союза ССР и союзной республики при разрешении хозяйственных споров и их доарбитражном урегулировании обязательны для органов арбитража, а также для министерств, государственных комитетов, ведомств, предприятий, учреждений и организаций (ст. 26 Закона о государственном арбитраже в СССР).

Содержание данной статьи дает основания полагать, что инструктивные указания Госарбитража СССР и Госарбитража союзной республики необязательны для судов. В то же время ст. 3 Закона СССР о Верховном Суде СССР определяет, что руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение. Буквальный текст этой статьи дает возможность сделать предположительный вывод о том, что руководящие разъяснения Пленума обязательны и для арбитражей в тех случаях, когда они применяют закон, по которому дано разъяснение. Мы говорим «предположительный», потому что нет полной уверенности в том, что законодатель, формулируя ст. 3 Закона о Верховном Суде СССР, имел намерение подчинить арбитражную практику руководящим правоприменительным указаниям Верховного Суда СССР. При этом не только судебная, но и арбитражная практика никогда не содержали в мотивах своих постановлений по конкретным делам ссылок на правоприменительные указания центров «чужих» систем.

Анализ ст. 3 в рассматриваемом нами плане интересен еще и потому, что ранее действовавшее Положение о Верховном Суде СССР от 12 февраля 1957 г. не содержало нормы о пределах обязательности руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР для других органов и должностных лиц[141]. В то же время в некоторых публикациях судам иногда недвусмысленно рекомендуется, например, при разрешении отдельных категорий дел учитывать разъяснения, содержащиеся в инструктивных указаниях Госарбитража СССР.

Естественно, что аппарат Верховного Суда СССР, разрабатывая впервые постановление по новой для судов категории преддоговорных споров, не мог не учитывать многочисленный инструктивный материал Госарбитражей СССР и РСФСР по обычной для них категории дел. Это без особого труда можно вывести из сравнительного анализа текстов постановления Пленума и инструктивного материала. Так, согласно постановлению Пленума Верховного Суда СССР от 26 сентября 1975 г. «О применении судами законодательства, регулирующего порядок рассмотрения преддоговорных споров» (п. 4) судье или суду предлагается в необходимых случаях при разрешении споров истребовать по возникшим разногласиям заключение соответствующих планово-регулирующих, снабженческо-сбытовых и других компетентных органов[142]. Такой же текст содержится в Инструктивном письме Госарбитража при Совете Министров СССР от 31 октября 1975 г. «О работе органов арбитража по разрешению споров, возникающих при заключении, изменении и расторжении договора на поставку продукции и товаров»[143].

Но отсутствие закрепленных в праве организационно-процедурных контактов между судебной и арбитражной системами впредь будет постоянно создавать потенциальную возможность для неодинакового толкования норм материального права при их применении в разных системах. Поэтому следует обратить внимание на необходимость установления организационных или процессуальных контактов между центрами арбитражной и судебной систем для поддержания единообразия в практике применения материального закона, независимо от того, насколько убедительны представления о единстве природы арбитражных и судебных органов в настоящем или мнение о трансформации арбитража в хозяйственный, суд в будущем.

Назревшей задачей является сравнительный анализ судебного и арбитражного процессов применительно к отдельным процессуальным институтам: принципам, участникам процесса, возбуждению дела и др. Необходимо выявить как-то общее, что объединяет эти две важнейшие юрисдикционные формы, так и те особенности, которые обусловлены спецификой рассматриваемых отношений. Все эти вопросы еще ждут детального анализа.