Читать книгу Guía Práctica de Subvenciones y Ayudas Públicas - Antonio Ramón Rodríguez Castaño - Страница 11

Se ha señalado más arriba que existe un segundo procedimiento de concesión que es un procedimiento excepcional denominado concesión directa.

Dada la excepcionalidad del mismo sólo puede emplearse en los casos expresamente establecidos en la Ley. La LGS recoge tres casos en su artículo 22.2, que pasan a ser desarrollados.

Las primeras son aquellas que estén previstas nominativamente en los Presupuestos Generales de la Administración correspondiente. Los presupuestos son aquellos documentos aprobados por el poder legislativo (en la Corporaciones Locales el Pleno no tiene potestad legislativa pero el funcionamiento para lo que aquí interesa es el mismo) en los que se contienen los gastos que se autoriza a que realice el poder ejecutivo. La autorización de cada gasto viene determinada por la naturaleza del mismo y por su cuantía máxima, por ejemplo, se determina cuanto puede gastarse como máximo en la retribución del personal o en la realización de inversiones. Cada una de las autorizaciones se denomina crédito y los créditos se agrupan por capítulos según su naturaleza económica. Concretamente los créditos para subvenciones se recogen en los capítulos 4 (subvenciones para gastos corrientes) y 7 (para gastos de capital).

Los créditos son genéricos, no se señala el gasto concreto, si por ejemplo se desea celebrar un contrato para construir una autovía el crédito presupuestario se refiere a un gasto de inversión en bienes inmuebles, pero no señala que se deba celebrar un contrato determinado con persona concreta y por otro lado el crédito señala un máximo de gasto no un mínimo es decir puede no gastarse nada, el crédito es una autorización para gastar no una obligación de gastos.

Pues lo acabado de decir sufre una gran excepción en el caso de las subvenciones nominativas. Una subvención nominativa consiste en que en el presupuesto conste no un gasto genérico sino una subvención, por un importe concreto y en favor de persona determinada. Aunque no lo dice la LGS el RGS en su artículo 65.1 establece que también debe constar el objeto de la subvención, es decir la finalidad de la subvención, aunque su definirá de modo genérico y se concretará en la concesión como luego se estudia.

La excepción es mayor de lo que parece pues trastoca la figura del crédito, que en este caso no es una habilitación para gastar sino una obligación de gastar. La fundamentación de lo acabado de decir, de que las subvenciones nominativas en presupuestos son de concesión obligatoria por la Administración se encuentra en que el artículo 65 RGS, al regular este tipo de subvenciones, dice que su procedimiento de concesión podrá iniciarse a solicitud del interesado, es decir a diferencia de las demás subvenciones que sólo pueden solicitarse cuando la administración las convoca aquí el interesado puede instar que se inicie la concesión.

El procedimiento de concesión de las subvenciones nominativas es muy simple, en realidad sólo consiste en la elaboración del acto de concesión. El acto de concesión puede tener una de estas dos formas: o una resolución de concesión ordinaria o un convenio, que según el artículo 28 de la LGS serán el instrumento habitual. Es decir, o bien el órgano competente dicta una resolución o negocia con el interesado un convenio que determine el contenido de la subvención. En cualquier caso, se adopte la forma que se adopte, el acto tendrá el carácter de bases reguladoras de la subvención, es decir contendrá todos aquellos pronunciamientos que la LGS deriva a las bases reguladoras.

En cuanto al contenido concreto el artículo 65.3 del RGS establece que el acto debe incluir como mínimo lo siguiente:

• Determinación del objeto de la subvención, es decir de la actividad que se debe realizar y de sus beneficiarios, que ordinariamente será uno sólo, pero podría tratarse de un grupo.

• Cuantía de la subvención, individualizada, en su caso, para cada beneficiario si fuesen varios.

• Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

• Plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.

• Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.

Puede observarse que existe la posibilidad de que surja una controversia entre la Administración concedente y el beneficiario en cuanto al contenido de la concesión. Como se ha dicho la definición de la actividad a subvencionar que se contienen en los presupuestos es escasa y así si bien la Administración está obligada a conceder la subvención la determinación, la definición, que haga del objeto de la misma puede desvirtuar lo que el beneficiario cree que es su derecho. Si la concesión se realiza a través de un convenio no existe problema, pues el beneficiario ha consentido la definición del objeto y el establecimiento del régimen jurídico de la relación subvencional, pero si la concesión se realiza a través de una resolución el beneficiario no tienen por qué consentirla si considera que la misma desvirtúa lo que debería ser la subvención según como se estableció en el correspondiente presupuesto y podría impugnar esa resolución.

En segundo tipo de subvenciones que han de concederse de manera directa son aquellas establecidas en una ley, según lo previsto en el artículo 22.2.c) de la LGS. Se trata de un supuesto sumamente excepcional en el que una Ley establece directamente el derecho a obtener una subvención a personas que se encuentren en determinada situación, por ejemplo las establecidas en la Ley 29/2011, de 22 de septiembre de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo o las determinadas en el Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, por el que se conceden ayudas a los afectados por el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) como consecuencia de actuaciones realizadas en el sistema sanitario público.

En estas subvenciones la determinación de los beneficiarios y de la ayuda es fácil. El procedimiento de concesión también será el que establezca la propia normativa de creación de la ayuda o subvención y en lo que está no haya previsto se aplicará la LGS y el RGS, salvo por supuesto los principios de publicidad y concurrencia, que ningún papel han de jugar en las subvenciones de concesión directa.

En cuanto a la forma de concesión el artículo 66.2 del RGS establece que cuando la Ley que determina el otorgamiento de la subvención prevea que la misma se instrumente a través de un convenio se le aplicará al mismo lo dispuesto para el convenio de las subvenciones directas por nominatividad presupuestaria que acabamos de estudiar.

El tercer supuesto de concesión directa de subvenciones es el de los casos excepcionales. Este es el caso más común y el más problemático.

Se regula someramente en el artículo 22.2.c) de la LGS que permite esa concesión directa, señalando que es excepcional cuando se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, “u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública”.

Aunque esta obra tiene una vocación decididamente práctica, debe aquí criticar las incorrecciones de la redacción del precepto para poder llegar a su recta interpretación, que no coincide con el tenor literal de sus palabras. Los defectos son tres:

• Considera como un supuesto que ampara la concesión directa el “interés público”. Esto no puede ser un supuesto, todas las subvenciones han de concederse por razones de interés público y si es necesario concederlas de formas directa en todo caso será por una razón de interés público que se basará en motivos sociales, económicos, humanitarios… Es decir, invocar el interés público no basta para conceder una subvención de forma directa.

• El quinto caso a que se refiere el artículo 22.2.c) después de citar las razones de interés público, social, económico y humanitario es “otras debidamente justificadas”, pero todas deben estar debidamente justificadas. El precepto no hay que entenderlo en el sentido de que solamente se debe justificar la concurrencia de las “otras” sino de todas y que lo que hay que justificar en cuanto a las “otras” es que la causa sea suficiente para que la concesión de la subvención deba de ser directa.

• El último defecto de artículo 22.2.c) se encuentra en que considera que las citadas causas amparan la concesión directa de una subvención cuando “dificulten su convocatoria pública”. Entonces todas las subvenciones podrían concederse de manera directa, pues una convocatoria pública, con su publicidad, su plazo de presentación de solicitudes, la comparación de solicitudes que exige, … es siempre más difícil que una concesión directa. El precepto debe interpretarse en el sentido de que la causa que concurra impide o al menos dificulte extraordinariamente la convocatoria pública.

El anterior desarrollo se ha realizado al efecto de saber en qué casos podría impugnarse la concesión directa de una subvención, cuestión que puede interesar a una persona que habría deseado concurrir a una convocatoria pública de dicha subvención.

Entrando ya en el aspecto procedimental de las subvenciones de concesión directa por causas excepcionales, respecto al que la única mención de la LGS es que el artículo 28.2 establece que en el ámbito de la Administración del Estado se aprobará la regulación del procedimiento por un Real Decreto que deberá incluir una serie de cuestiones (definición del objeto de la subvención, régimen jurídico aplicable, beneficiarios…). Lo cierto es que esta previsión no ha sido implementada, o al menos no totalmente, pues no existe un Real Decreto del Consejo de Ministros que regule el régimen jurídico de las subvenciones de concesión directa por causas excepcionales, solamente existe algún Real Decreto para algunos tipos de subvenciones, por ejemplo Real Decreto 1044/2020, de 24 de noviembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y sus organismos públicos a diversas entidades.

Sin embargo, la cuestión tiene una importancia relativa dado que sólo se refiere a las subvenciones de la Administración del Estado y por tanto el precepto importante es el artículo 67 del RGS que desarrolla tanto el 22.2.c) cuanto el 28 ambos de la LGS.

Para lo que aquí interesa el artículo 67 del RGS dice que con carácter general para este tipo de subvenciones se aplicará lo previsto en la LGS y el RGS salvo en lo que se refiera a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia. Esta manifestación la contienen también los artículos 65 y 66 para los otros tipos de subvenciones de concesión directa, pero en el caso que nos ocupa actualmente tiene mayor importancia pues en los otros dos la determinación del beneficiario no depende de la voluntad del órgano concedente, sino que ya se ha determinado de otra manera que implica la inexistencia de discrecionalidad en la concesión.

El resto del artículo 67 se dedica a desarrollar el contenido del artículo 28 de la LGS, pero haciendo una manifestación de importancia como es la de que el Real Decreto previsto en ese artículo 28 tendrá el carácter de bases reguladoras, lo que podía deducirse de la LGS, pero así queda más claro. Es decir, la concesión no se hace por Real Decreto sino se realiza por acto de concesión que debe estar regulado por Real Decreto.

En la práctica esos Reales Decretos no existen en muchos casos y la propia concesión constituye una suerte de bases reguladoras, pero estudiar el contenido que el artículo 67.3 del RGS exige para esos Reales Decretos resulta esclarecedor.

Un supuesto de concesión directa de subvenciones que se encuentra regulado fuera de la LGS y de su Reglamento son las de cooperación inter­nacional que gozan de una importancia sectorial significativa.

La Disposición adicional decimoctava de la LGS preveía que se promulgase un por real decreto que contuviese las normas especiales reguladoras de este tipo de subvenciones, añadiendo que la misma se adecuaría a lo establecido en la LGS salvo lo que deba exceptuarse en la medida en que las subvenciones sean desarrollo de la política exterior del Gobierno y resultaren incompatibles con la naturaleza o los destinatarios de las mismas.

La Disposición adicional octava ha sido implementada no por uno sino por tres Reales Decretos, el Real Decreto 794/2010, de 16 de junio, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación internacional, que es la principal y dos sectoriales el Real Decreto 732/2007, de 8 de junio, por el que se establecen las normas especiales sobre ayudas en el ámbito de la cooperación policial internacional y el Real Decreto 1265/2007, de 21 de septiembre, por el que se establecen las normas especiales sobre subvenciones en el ámbito de la cooperación internacional en materia de defensa, de seguridad y de inteligencia.

Tratando la norma principal en los artículos 5 a 21 se regulan las subvenciones y ayudas de cooperación internacional concedidas en desarrollo de la política exterior del Gobierno y en los artículos 47 a 57 las subvenciones y ayudas para intervenciones de acción humanitaria.

Para las primeras se prevén en el artículo 10 dos supuestos:

• Subvenciones nominativas en presupuestos, que tienen una naturaleza y regulación análoga a las ya vistas.

• Las subvenciones y ayudas en desarrollo de la política exterior, al amparo de lo establecido en disposiciones y resoluciones del Gobierno, en tratados y convenios internacionales, en el Plan Director de la Cooperación Española y en los Planes Anuales de Cooperación Internacional, en acuerdos bilaterales, en comisiones mixtas, u otros instrumentos internacionales.

En cuanto a las subvenciones y ayudas para intervenciones de acción humanitaria el artículo 52 establece un procedimiento análogo a lo previsto para las subvenciones del 22.2.c) de la LGS.