Читать книгу Integración, derechos humanos y ciudadanía global - Enrique San Miguel Pérez - Страница 6

Los sistemas regionales de protección de Derechos Humanos (en adelante DDHH) son el resultado tanto de un compromiso de la Comunidad Internacional (en adelante CI) por dotar a los DDHH de un contenido reforzado y de un mecanismo de garantía próximo a los Estados, como del fracaso de los Pactos Internacionales y de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (en adelante DUDH) como elementos de protección y vinculación u obligación a los Estados dentro del sistema universal de las Naciones Unidas (en adelante ONU). Además, han sido capaces de desempeñar una gran labor de protección de los DDHH en general pero, especialmente, de los Derechos Civiles y Políticos dotándoles de una trascendencia superior a la de los Estados y también a la de los individuos e insertándolos como la piedra angular del objetivo democrático y pacífico que guía a la Comunidad Internacional. El presente trabajo pretende ofrecer primero, una panorámica general de los sistemas de protección de los DDHH y después una breve comparativa entre los dos sistemas regionales de protección de DDHH, el europeo y el interamericano para centrarse en la parte final en los instrumentos que ha desarrollado el sistema interamericano para dotar de una mayor eficacia a nivel interno a sus resoluciones en materias tan sensibles y propias de la protegida esfera de soberanía estatal.

Siguiendo a Reisman1, lo cierto es que el propósito fundamental de las Naciones Unidas como Organización Internacional (en adelante OOII) no era otro que el de garantizar la seguridad y la paz internacionales pero con unos objetivos adyacentes, coadyuvantes y garantizadores de esa estabilidad mundial que no son otros que los expresados en su tratado constitutivo, a saber, la prohibición de la amenaza y del uso de la fuerza, el arreglo pacífico de controversias, el respeto del derecho a la libre determinación y al desarrollo económico y social de los pueblos, y el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales de todos sin discriminación.

En el plano de las Naciones Unidas se articularon distintos mecanismos de protección y garantía de los Derechos Humanos. El primer instrumento es la propia DUDH aprobada el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General de la ONU como un ideal común y como un primer paso en la consecución de un estándar único de protección de los DDHH basado en una concepción homogénea y no discriminatoria de la dignidad humana. Cabe señalar que, por su forma de adopción, la Declaración fue aprobada por la Resolución 217 A (III) de la Asamblea General y es, en consecuencia, un instrumento de soft law, siguiendo lo establecido en el artículo 13 de la Carta de la ONU sobre la no obligatoriedad de las decisiones adoptadas en el marco de dicho órgano. Díez de Velasco2 y Jiménez de Arechaga3 expresan que las resoluciones de la Asamblea General no forman parte de las fuentes del Derecho Internacional Público (en adelante DIP) enunciadas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (en adelante CIJ). Sin embargo, se ha dado una evolución en la percepción de su obligatoriedad, pasando por la opinión emitida por la Secretaría General de la ONU en 1962 a solicitud de la Comisión de Derechos Humanos donde una declaración es definida de una forma algo más intensa al entender que es “un instrumento formal y solemne, adecuado para aquellas raras ocasiones en que principios permanentes y de gran importancia están siendo enunciados.”4

Este posicionamiento asume lo defendido por Nikken5 en el sentido de que representa la adhesión y apoyo de los estados a una serie de principios que se entienden de gran valor, hasta llegar a entender la DUDH como vinculante por haberse convertido en derecho consuetudinario. El elemento de la opinio iuris de toda norma de derecho consuetudinario quedaría asentado al ser la DUDH mencionada en diversos instrumentos posteriores que destacan la obligatoriedad y vinculatoriedad de los principios en ella contenidos. Y el elemento material quedaría confirmado porque, tal y como expone O’Donnell6, forma parte de la práctica de los estados miembros de la ONU y de los criterios expresados por la CIJ7 según los cuales, la práctica reiterada de una costumbre se prueba con la adecuación generalizada del comportamiento a la misma y la condena de la actuación contraria, admitiéndose, entonces, infracciones que no afectan la vigencia y el valor de la norma consuetudinaria. Además, se han ido dando algunos pasos que si bien no han supuesto modificación en términos formales, al menos, sí lo han hecho en términos prácticos; en este sentido, destaca el artículo 1.5 de la Segunda Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993 donde se establece que los DDHH constituyen una preocupación legítima o, en otras palabras, que no resulta aplicable el principio de no injerencia en los asuntos internos cuando se trata de materias de DDHH. También es relevante el Documento Final de la Cumbre de Nueva York celebrada en 2005 donde sin reformar la Carta de Naciones Unidas, se aporta una visión complementaria de los valores, principios y pilares de la ONU recogiendo, al menos en forma de conclusiones, algunas de las modificaciones y adaptaciones que la doctrina y los defensores de Derechos Humanos venían reclamando a la OOII para adaptarla a los paradigmas del nuevo orden mundial.

El fuerte desarrollo de otras vertientes de DIP como es el Derecho Internacional Humanitario (en adelante DIH) han aportado fuertes avances en la configuración del sistema universal de protección de los DDHH al dotar de la fuerza del ius cogens a determinados derechos tales como, según exponen Villán Durán y Faleh Pérez8 los enunciados en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP), el artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante CEDH) y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH), concretamente: el derecho a la vida, la prohibición de la tortura, la prohibición de la esclavitud, el derecho a la libertad y a la no detención arbitraria, el derecho a personalidad jurídica, el derecho a la irretroactividad en el ámbito penal y el derecho a la libertad de conciencia, pensamiento y religión.

El principal problema que enfrenta esta vía es la falta de mecanismos efectivos de control, aplicación y obligación en el cumplimiento por parte de los Estados por varias razones: primero, porque la propia Asamblea General de la ONU es un órgano de carácter político; segundo, porque el principio de soberanía que rige el DIP hace depender cualquier avance en la materia de una apetencia estatal generalizada; tercero, porque si bien es cierto que se han ido desarrollando multiplicidad de tratados internacionales en la materia, la ratificación de los mismos en una primera instancia depende, nuevamente, de voluntades políticas y la aplicación de los mismos enfrenta la misma problemática en el sentido de que a pesar de la existencia de comités que periódicamente evalúan el nivel de cumplimiento de estas obligaciones suscritas por los Estados parte ya sea a través de informes o a través del sistema de quejas individuales, no existe un mecanismo de implementación de las decisiones de los comités a nivel interno de los Estados. En otros términos y simplificando, dentro de ese sistema universal de protección, el nivel convencional carece de ese atributo de universalidad toda vez que la ratificación de los instrumentos de DDHH es paso previo, necesario y sujeto a la posibilidad de reserva por parte de los Estados firmantes; y el nivel de protección extraconvencional a pesar de ser universal sufre de una excesiva politización de las fases de control, especialmente si se piensa en el Examen Periódico Universal (en adelante EPU), o de una ausencia de elementos coercitivos más allá de las declaraciones públicas si se traslada el análisis a los procedimientos especiales geográficos y temáticos. En esencia, la principal problemática en el plano universal ha sido y es, la necesidad de actuaciones internas de los Estados; actuaciones que si bien es cierto no deben calificarse de voluntariosas puesto que de una u otra manera el Estado ha aceptado la competencia de los distintos órganos y mecanismos de protección de los DDHH de la ONU, sí están sujetas a un principio de voluntariedad de las autoridades estatales y nacionales al no haber elementos de presión. A ello, debe añadirse el fuerte desconocimiento sobre la existencia de estos recursos que tienen los titulares de los DDHH, es decir, las personas e incluso los especialistas y asesores jurídicos a nivel nacional.

En un intento por complementar, suplir y aproximar estos compromisos en materia de DDHH se constituyen los mecanismos regionales. Hay una fuerte proximidad temporal entre los instrumentos que parecería invalidar esa afirmación, no obstante, lo cierto es que los Estados y las Organizaciones de la Sociedad Civil (en adelante OSC) son conscientes de las carencias del sistema de Naciones Unidas aunque éstas no hayan sido verdaderamente puestas sobre la mesa sino a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001. En el plano europeo, el Estatuto de Londres es el que el 5 de mayo de 1949 ve nacer el Consejo de Europa y de su mano aparecería el instrumento de referencia en la región, el CEDH el 4 de noviembre de 1950 en Roma. En el plano americano la Organización de Estados Americanos (en adelante OEA) se constituyó en 1948 y junto a su carta constitutiva, se adoptaría la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en Bogotá, incluso antes que la propia DUDH y que, sin gozar del status de tratado internacional como el CEDH, constituía un primer paso hacia la Convención Americana de Derechos Humanos que vería la luz en 1969 incorporándose con ella la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) y dotando así al sistema de protección de los DDHH interamericano de una doble caracterización: una Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) con competencia hacia todos los Estados miembros de la OEA según el artículo 53 de la Carta constitutiva de la OOII; y una Corte IDH con competencia para los Estados parte en la CADH y aquellos que expresamente reconozcan su competencia y que tiene una independencia funcional respecto a la OEA. Esa doble caracterización del sistema interamericano es la que explica en cierta manera la distinta evolución que en términos organizativos han sufrido Consejo de Europa y OEA, entre otro tipo de causas de naturaleza variada.

En lo concerniente a los principios rectores y los derechos protegidos, el Consejo de Europa se caracteriza por su regionalidad, por su surgimiento en paralelo a un tratado internacional de protección de los DDHH y por tener dos vertientes, la puramente intergubernamental y la de defensa de los DDHH y libertades en estados democráticos. En el marco de la OEA, sus pilares básicos no se encuentran en su carta constitutiva sino que han ido siendo elaborados por la propia OOII a través de acuerdos y son la democracia, los DDHH, la seguridad y el desarrollo. Sus principios, sin embargo, sí se encuentran recogidos en el artículo tercero de su tratado constitutivo y en materia de protección de DDHH destacan los siguientes: el empleo del DIP como normas de conducta en las relaciones recíprocas entre Estados siguiendo el sistema de fuentes establecido en el artículo 38 del Estatuto de la CIJ, la proclamación de los derechos fundamentales de la persona sin distinción por raza, nacionalidad, credo o sexo, el respeto a la soberanía, personalidad e independencia estatal, la capacidad de determinación sin injerencias externas de los sistemas políticos, económicos y sociales por cada Estado y, paralelamente el deber de abstenerse de intervenir en asuntos de otros Estados, así como la cooperación con independencia de los sistemas internos. La intervención, por tanto, en materia de DDHH de la OEA no es la misma que la del Consejo de Europa toda vez que la OEA tiene un propósito de cooperación regional más amplio que el de la protección de los DDHH sin llegar al nivel de intervención y de cesión competencial que caracteriza a la Unión Europea (en adelante UE) al no tratarse de una OOII de integración. La actuación en materia de protección de DDHH a través de mecanismos vinculantes y no meramente declarativos o recomendatorios ha requerido del desarrollo de instituciones específicas dentro del sistema interamericano que permiten diferenciar la OEA como OOII del mecanismo interamericano de DDHH. En este sentido, es relevante destacar que, a pesar de esa diferencia organizativa y funcional, la competencia material tanto de la Corte IDH como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) es parecida en el sentido de que sus instrumentos de referencia, la CADH y el CEDH respectivamente tienen un contenido similar y vinculado a los llamados Derechos Civiles y Políticos o derechos de primera generación. Es cierto que la internacionalización de este tipo de derechos ha enfrentado tradicionalmente el escollo de su caracterización constitucional, es decir, su origen se remonta a las revoluciones liberales y su primer reconocimiento fue a nivel interno y supuso reconocer una serie de derechos en el ámbito civil al individuo como parte del cuerpo social y una serie de derechos en el ámbito político al ciudadano que participa en la conformación de las instituciones, el gobierno y la ley9.

Esta definición o este entendimiento de los Derechos Civiles y Políticos casi encaja con algunas de las definiciones doctrinales que vienen manejándose en los últimos años en materia de DDHH, concretamente, Lara Sáenz ha definido los DDHH como “las prerrogativas irrenunciables que tienen los ciudadanos para participar en la integración de los poderes públicos y que permiten participar individual y colectivamente en las decisiones y vida de carácter político de una comunidad.”10 Esta definición de los DDHH aporta dos elementos importantes para la reflexión, a saber, la indisoluble unión entre democracia y DDHH y la superación de la concepción estanca o departamental de las generaciones de DDHH; en otras palabras, si bien es cierto que a efectos didácticos la clasificación en tipologías de DDHH o en generaciones es útil, eso no debe ser motivo para obviar el carácter complementario y acumulativo que tienen entre sí. El hecho de que esa definición pueda ser aplicable a la totalidad de los DDHH a pesar de encajar también con la de Derechos Civiles y Políticos supone que en el plano de las demandas de protección se ha superado la división en categorías para dar paso a un sistema integral e interrelacionado entre DDHH que tiene como objetivo la participación ciudadana y como base la dignidad humana11. Aunque esto no haya tenido una transposición ni a nivel constitucional ni a nivel convencional internacional. Como acertadamente señala Patiño Camarena, son los Derechos Civiles y Políticos los que otorgan a la persona la capacidad de intervención política a través de su ejercicio; es ese extremo el que permite marcar una diferenciación en el análisis de los DDHH toda vez que sin la garantía del resto de derechos sería imposible un pleno ejercicio de los Derechos Civiles y Políticos, cada categoría protege bienes jurídicos de distinta naturaleza. A una conclusión similar se llegó en el Informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (en adelante PNUD) sobre la democracia en América Latina del año 2004 al exponer que

“la democracia no se reduce al acto electoral sino que requiere de eficiencia, transparencia y equidad en las instituciones públicas, así como de una cultura que acepte la legitimidad de la oposición política y reconozca y abogue por los derechos de todos (…) la democracia excede a un método para elegir a quienes gobiernan, es también una manera de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflictos que generan las luchas de poder.”12

Siguiendo a Ricardo Dalla, se está asistiendo a una ampliación tanto del concepto de DDHH como del concepto de Derechos Civiles y Políticos para consolidar la relación entre paz, desarrollo, seguridad y democracia13. Esto supone que hablar de Derechos Civiles y Políticos tiene una doble vertiente que ha sido especialmente desarrollada por la Corte IDH: el contenido tradicional de estos derechos que contiene, en esencia, el derecho a la vida, la libertad y la seguridad, las libertades públicas de expresión, conciencia, asociación y reunión, el derecho a la vida privada y familiar, el derecho a la personalidad jurídica y la nacionalidad, el derecho al debido proceso legal en su totalidad y con todas sus garantías inherentes, el derecho de acceso a las funciones públicas, el derecho a la no discriminación, el principio de igualdad y el derecho a participar en el gobierno del país.

Especialmente en una materia tan sensible como es lo político, tan propia de la esfera de soberanía estatal, el papel de un tribunal internacional puede tener una importancia sustancial puesto que sus decisiones podrán generar cambios ya sea en el sentido del progreso o, en el sentido del rechazo. El tratamiento de los derechos políticos, y concretamente de las elecciones libres, ha pasado bien por el margen de apreciación nacional en el marco del TEDH, bien por el control de convencionalidad en el caso de la Corte IDH.

La regulación que recibe en uno y otro sistema los llamados derechos electorales dentro de los derechos políticos ya que hay una vinculación entre participación, DDHH, ciudadanía y democracia: en el marco del CEDH, no hay mención a las elecciones hasta el Protocolo Facultativo número 1 de 1952 que en su artículo 3 establece que: “Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo.”

En la CADH, su artículo 23 sí contempla ese tipo de derechos exponiendo que “Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores; y c) de tener acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas de su país.”

Dundero señala que “el desarrollo del sistema interamericano siguió un camino distinto del de su contraparte europea. Aunque la estructura institucional superficialmente similar y las disposiciones normativas son en muchos aspectos semejantes, las condiciones en las que ambos sistemas evolucionaron fueron radicalmente diferentes.”14 En este sentido, es relevante tener en cuenta que el desarrollo de uno y otro sistema ha tenido lugar en contextos sustancialmente diferentes, especialmente desde el punto de vista político ya que mientras la Europa en la que el TEDH comenzaba su andadura era una Europa quasi democratizada mientras que en América Latina el autoritarismo no comenzó a declinar hasta los años ochenta. García y Santolaya apuntan dos cuestiones importantes en esta línea, a saber, que el CEDH fue una referencia obligada para el sistema interamericano y que los fundamentos del CEDH fueron “el régimen político democrático, un concepto común de derechos y la voluntad de garantizar conjuntamente su respeto.”15 No obstante, la interrelación y retroalimentación entre ambos sistemas no es unidireccional sino que tal y como concreta Úbeda,

“el primero, el pionero, guiará, servirá de referente directo al segundo, siendo su modelo formal¸ pero el “efecto espejo” no es solo de Europa hacia América, y la Convención Americana desarrollará a su vez una garantía internacional de los derechos humanos que se convertirá en un modelo, en el sentido material del término, de su homólogo europeo.”16

Pensando estrictamente en el contenido, la CADH incluye algunos derechos como el reconocimiento de la personalidad jurídica, el derecho al nombre, el derecho a una nacionalidad o los derechos de los niños no enunciados en el CEDH aunque sí en algunos de los protocolos que vienen a complementarlo, especialmente los protocolos número 1, 4, 6, 7 y 12. La única mención a derechos de contenidos económico, social y cultural aparece en el protocolo número 1 que incluye el derecho a la educación; sin embargo, la CADH a parte de incluir un catálogo más amplio de derechos, incorpora la conocida como cláusula del desarrollo progresivo en su artículo 26 en relación a ese catálogo concreto de derechos con una redacción muy similar a la incluida en el artículo segundo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC). Esta es una constante en el escenario ofrecido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante DIDH), donde los Derechos Civiles y Políticos gozan de un mayor estándar de protección y de una mayor exigencia de cumplimiento por parte de los Estados. En términos comparativos, los Derechos Civiles y Políticos incluidos en el PIDCP son directamente exigibles a los Estados firmantes y cuentan con un sistema de quejas individuales ante los Comités de Naciones Unidas, de la misma forma que los derechos enunciados en la CADH y en el CEDH son directamente exigibles ante sus correspondientes tribunales internacionales; sin embargo, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales no han contado con un sistema de quejas individuales en Naciones Unidas hasta el año 2009, no son de cumplimiento directo sino de adaptación progresiva por parte de los Estados parte y no son invocables ante los tribunales internacionales del DIDH.

Si que es cierto que en materia de adición de nuevos derechos, los sistemas operan de manera distinta, es decir, en el plano europeo, los protocolos y, por extensión, los derechos en ellos contenidos sí suponen una atribución de nuevas competencias materiales al TEDH siempre que gocen de la pertinente ratificación estatal; sin embargo, en el caso interamericano, los derechos de los protocolos no amplían la competencia de la Corte IDH que sólo puede conocer de los derechos enunciados en la CADH salvo en un caso concreto: las violaciones de los derechos a la educación o a la libertad sindical contenidos respectivamente en los artículos 13 y 8 apartado a) del Protocolo de San Salvador.