Читать книгу Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли - Фрэнк Доббин - Страница 13

В эпоху модерна центральная задача политического порядка смещается от завоевания и подчинения территорий и населяющих их народов к исследованию и подчинению природы в целях обеспечения экономического роста. Политические структуры, функция которых изначально состояла в обеспечении военной мощи государства и поддержании социального порядка путем монополизации функции насилия [Hintze 1975], начинают трактоваться как инструменты экономической экспансии. Все национальные государства периода модерна независимо от их политического устройства (будь то республики, монархии или теологические государства) единодушно признавали ценность прогресса, определенного именно таким образом. Вскоре даже выживание или падение империй и правительств стало зависеть от темпов роста валового внутреннего продукта.

В процессе модернизации институты обеспечения политического порядка были пересмотрены в телеологическом ключе и представлены как способы обеспечения экономического роста и прогресса. Это происходило повсеместно, но с особой отчетливостью – в Великобритании, где Адам Смит преподнес британские политические традиции как источник хозяйственного превосходства Великобритании. Вместе с тем, какими бы ни были те исторические закономерности и случайности, сочетание которых создало британскую политическую систему, это точно не были усилия по максимизации валового национального продукта. Каждый раз, когда нации удавалось добиться успеха в хозяйственной деятельности, причину этого видели в особенностях политического устройства.

Современные промышленные стратегии наследуют характер политических институтов не только потому, что существующий государственный строй рассматривается как причина и основание для экономического роста, но и потому, что хозяйственные институты создаются на основе общих представлений о целях и средствах, заложенных в политической культуре. Политическая культура определяет характер новых промышленных и хозяйственных стратегий, в первую очередь за счет того, что задает спектр хозяйственных и промышленных проблем, актуальных для данной нации, и ограничивает набор допустимых решений.

Во-первых, политическая культура задает восприятие проблемы – т. е. определяет, какие события и практики нации будут считать проблемными. Цель любой политической культуры заключается в поддержании одних практик как конституирующих социальный порядок и в препятствовании другим практикам как подрывающим социальные устои. Например, в США политические институты поддерживали местные сообщества, а в Великобритании – независимых индивидов; деструктивными в обеих странах считали концентрацию политической власти в руках централизованного государства. Когда стала складываться сфера промышленного производства, в США сочли, что неотъемлемой частью экономического порядка является независимость местного сообщества, а концентрация экономической власти в руках государства представляет угрозу этому порядку. В Великобритании конституирующим элементом экономического порядка полагали сохранение свободы индивидуальных экономических решений, а боролись против концентрации хозяйственной власти в руках частных предприятий. Во Франции концентрация власти считалась единственным способом обеспечить политический порядок, а концентрация власти в сфере хозяйства рассматривалась как способ достичь экономического порядка, и поэтому поощрялось создание крупных региональных железнодорожных монополий, действовавших под жестким контролем государства.

Отправной точкой для принятия политического решения является то, как определена коллективная проблема, требующая государственного вмешательства. Рассматриваемые страны совершенно по-разному определили, что является проблемой для развивающейся железнодорожной отрасли. В Великобритании такой проблемой считали любую концентрацию промышленности, во Франции – неадекватную концентрацию и координацию. Направление, в котором предстояло развиваться промышленной политике, зависело от представления политиков о том, что составляет угрозу хозяйственному порядку, которое, в свою очередь, определялось представлениями о факторах, опасных для политической системы. От политической культуры зависела также оценка результатов проводимой политики и то, будет ли она продолжена или подвергнется пересмотру. Например, в США установление однородных цен рассматривалось как признак провала политики по защите конкуренции, тогда как в Великобритании оно свидетельствовало об успехе политики по стабилизации отрасли. В США целью политики было устранение однородных цен, а в Великобритании на это предпочитали не обращать внимания.

Во-вторых, встроенные в политическую культуру представления о причинно-следственных связях задают допустимые решения, т. е. определяют набор политических стратегий, позволяющих решать политическую проблему. Например, во Франции политический порядок обеспечивался военным абсолютизмом и централизованным контролем. В Великобритании для достижения той же цели оберегали автономию местных элит, деятельность которых обеспечивала достижение общего блага, хотя они и преследовали собственные интересы. В результате, столкнувшись с какой-либо проблемой в поддержании промышленного порядка, французы в первую очередь думали о таких решениях, которые предполагали усиление государственного контроля. Когда с новой проблемой сталкивались в Великобритании, рассматривались только те решения, которые предполагали достижение общего блага через установление баланса между интересами хозяйственных акторов и общества. В этих странах меры по обеспечению порядка и роста в сфере хозяйства строились на основе тех же представлений о причинно-следственных связях, что в символическом виде закрепились как источник политического порядка.

По мере того как уже апробированные решения индустриальных проблем применялись к новым проблемам, они социально конструировались как эффективные. Например, в штатах Новой Англии были созданы арбитражные регулирующие агентства, призванные контролировать деятельность фирм в жизненно важных для государства отраслях. Вскоре это решение переняли другие штаты, а затем и федеральное правительство учредило Комиссию по торговле между штатами[7], организованную по образцу этих агентств. В Великобритании во второй четверти XIX в. были созданы инспекции по регулированию дюжины отраслей промышленности, в том числе железнодорожного строительства. Этот процесс воспроизводства содействовал артикуляции ключевых принципов промышленного порядка и рациональности: в каждой стране стремились обобщить принципы, лежащие в основе существующей политики, с тем чтобы использовать их при разработке решений новых проблем.

Как показывает история, причиной пересмотра промышленной политики могло стать отсутствие либо ожидаемого результата (например, расхищение государственных средств, направляемых на развитие железных дорог в США), либо подтверждения на практике заложенных в политику причинно-следственных связей (например, в Великобритании потерпела неудачу попытка повысить уровень безопасности, предавая огласке информацию о чрезвычайных происшествиях). В обоих случаях создавалась новая политическая стратегия. Однако после того, как та или иная политика и предполагаемые ею причинно-следственные связи институционализировались, они сами начинали влиять на выбор политики в дальнейшем. В Великобритании инспекции как средство управления развитием промышленности не сразу вышли на первый план, а впоследствии и вовсе уступили место более активному вмешательству государства в экономику, но на пике своей популярности инспекции были созданы почти в каждой отрасли промышленности. США экспериментировали с политикой активного содействия экономическому росту на уровне штата и муниципалитета до того, как отдали предпочтение политике федерального контроля над сохранением ценовой конкуренции; но в дальнейшем эта стратегия применялась в регулировании всех секторов промышленности.

В целом я утверждаю, что именно культура определяет восприятие проблем и их решения; в частности, характеристики политической культуры предопределяют, какими будут возникающие стратегии промышленной политики. Этот процесс сложен, а его результаты не предопределены – каждая нация могла выбрать иной путь. Тем не менее воздействие политической культуры можно обнаружить на всех этапах развития политики в сфере железных дорог. Подробнее ход событий в отдельных странах будет рассмотрен в последующих главах, но общая схема возникновения парадигм промышленной политики может быть приведена здесь. При этом стоит отметить, что стратегии промышленной политики развивались тем же курсом в ряде других отраслей. Я изучаю именно железные дороги потому, что эта отрасль возникла ранее, нежели сформировались современные парадигмы промышленной политики, и политика в сфере железных дорог складывалась в то же самое время, когда возникали общие парадигмы политики (между 1825 и 1900 гг.), а также потому, что история регулирования столь важной отрасли и столетие спустя предоставляет исследователю достаточно материала для работы.