Читать книгу Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли - Фрэнк Доббин - Страница 23

Неоднозначность практики федерального финансирования железных дорог стала поводом для длительных споров о роли федерального правительства в экономике. Конституция приветствовала стремление местных общин управлять своей жизнью, и сторонники активной роли федерального правительства считали, что в отношении трансконтинентального транспорта вся нация представляет собой подобную общину с едиными интересами. Они полагали, что активная федеральная политика не противоречит Конституции, если предлагает только положительные стимулы, не вторгается в деятельность частных фирм и если поощрение одних компаний не препятствует деятельности других. В рамках этой логики были разработаны схемы передачи федеральных земель железнодорожным компаниям, вскоре получившие печальную известность; но если бы эти схемы не создавали столь благоприятных условий для распространения коррупции, они могли бы положить начало новой эпохе – активному участию федерального правительства в хозяйстве.

Предыстория практики раздачи федеральных земель. Задолго до раздачи участков под железнодорожное строительство конгресс использовал предоставление земельных наделов для достижения разнообразных общественно значимых целей. Конституция существенно ограничивала возможности конгресса управлять общественными средствами, но разрешала распоряжаться землями государственного фонда [Sanborn 1899: 11]. Конгресс вознаграждал земельными наделами ополченцев, служивших в Континентальной армии с 1776 г., а впоследствии – участников войны 1812 г. и Американо-мексиканской войны. Сначала конгресс передавал землю частным лицам в качестве платежа за все виды гражданской службы; с 1830 г. он выделял новым городам участки под строительство школ, общественных зданий и сооружений. После 1841 г. каждый новый штат мог по выбору получить 500 тыс. акров земель для проведения внутренних усовершенствований [Sanborn 1899]. Итого к 1850 г. 7 млн акров были переданы под строительство частных каналов и шоссе [Stover 1970: 58]. Долгая практика выдачи земельных участков под различные безусловно значимые общественные цели привела к тому, что в сознании американцев закрепилось представление о земельных наделах как о законном средстве достижения подобных целей. Так сложилась парадигма политики, казалось бы, как нельзя лучше подходившая для развития железных дорог.

На первых порах конгресс поощрял развитие железных дорог, передавая федеральные земли штатам, которые в свою очередь передавали их в собственность железных дорог. Впервые эта схема была применена в 1850 г. в штате Алабама при строительстве линии от Иллинойса до Мобиля [Henry 1945]. За следующие 12 лет конгресс выделил участки штатам Мичиган, Висконсин, Миннесота, Айова, Иллинойс, Миссури, Арканзас, Луизиана, Миссисипи, Алабама и Флорида [U. S. Department of the Interior 1890]. Вплоть до 1860-х годов конгрессменам удавалось обходить вопрос о конституционности непосредственной передачи федеральных земель частным предприятиям.

Дебаты о роли федерального правительства. В 1862 г. был принят первый билль о выдаче участка под строительство трансконтинентальной железной дороги, чему предшествовали 10 лет дебатов в конгрессе о том, вправе ли федеральное правительство передавать землю в собственность частным фирмам. Рассматривалось множество вариантов закона. Сторонники федеральной поддержки железных дорог указывали, что установление транспортного сообщения с Западом служит интересам нации. Трансконтинентальная железная дорога могла бы ускорить заселение малонаселенных регионов, усилить военный контроль на новых территориях и в западных штатах и установить торговую связь Запада с восточными штатами и Европой [Mercer 1954]. Строительство железной дороги на незаселенных западных территориях силами одних только правительств штатов было невозможно из-за недостатка средств [U. S. Congressional Record 1898: 37–38]. Кроме того, считалось, что федеральная поддержка нужна для привлечения зарубежного капитала, без которого развитие трансконтинентального сообщения полагали невозможным [Heydinger 1954; Cleveland, Powell 1965: 53].

За эти 10 лет на рассмотрение конгресса были поданы три проекта организации федерального участия в железнодорожном строительстве, четвертое предложение исходило от конгрессменов, считавших, что федеральному правительству следует воздержаться от вмешательства. Проекты, предполагавшие строительство трансконтинентальной железной дороги силами одного частного девелопера или федерального правительства, подверглись жесткой критике, поскольку допускали концентрацию контроля в одних руках. В конечном счете от них отказались, отдав предпочтение предложению создать несколько конкурирующих частных линий.

Во-первых, некоторые полагали, что лишь федеральное правительство в состоянии управлять строительством дороги, проходящей через всю страну, и что конгресс должен строить национальную железную дорогу на государственные средства. Это предложение почти не привлекло внимания, поскольку даже президент Джеймс Бьюкенен утверждал, что строительство за счет федеральной власти приведет к беспрецедентной коррупции. В своем ежегодном обращении к конгрессу от 6 сентября 1858 г. он заявил, что федеральное строительство трансконтинентальной железной дороги «увеличит возможности исполнительной власти по раздаче постов и должностей до угрожающих масштабов и приведет к систематическим злоупотреблениям и коррупции, которые исполнительная власть, при всей возможной бдительности, не сможет ни предотвратить, ни обнаружить» (цит. по: [U. S. Department of the Interior 1890: 33]). Бьюкенен полагал, что подобный проект поставит под угрозу институт президентской власти и, следовательно, всю политическую систему.

Во-вторых, в 1851 г. предприниматель Эйза Уитни предложил построить трансконтинентальную дорогу за счет частных средств. В обмен на оказание этой услуги обществу он просил конгресс продать ему полосу федеральной земли шириной 60 миль и протяженностью от озера Мичиган до Восточного побережья по 10 центов за акр. Уитни и его сторонники считали, что этот проект мало чем отличался от уже существовавшей практики передачи федеральных земель в частную собственность при посредстве отдельных штатов и не приведет к вмешательству конгресса в деятельность частных предприятий. По словам Уитни, его «желание и цель… – дать моей стране эту великую транспортную магистраль для всех народов, не требуя ни доллара взамен». Он также подчеркивал, что конгресс как защитник общественных интересов сможет гарантировать, что прочие земли, «оставшиеся в собственности правительства, вырастут в цене более чем в 4 раза» в результате получения доступа к железнодорожному сообщению (цит. по: [Goodrich 1960: 171]). Конгресс тщательно изучил предложение Уитни, но в конечном счете отверг его по двум причинам. Строительство подобной линии сосредоточило бы контроль над всем трансконтинентальным транспортом в руках одного предпринимателя, что создало бы угрозу экономическим свободам остальных граждан. Также реализация этого проекта предполагала, что конгресс окажет предпочтение одному участнику хозяйственной деятельности в ущерб остальным, поскольку, в отличие от предыдущих случаев получения железными дорогами земель от штатов, на осуществление этого трансконтинентального проекта претендовали несколько железнодорожных предпринимателей [Haney 1908].

В-третьих, наибольшей популярностью пользовались проекты, предполагавшие передачу федеральных земель на уровне штатов нескольким участникам под строительство разных линий. Эти проекты разрешали проблему концентрации слишком большой власти в руках исполнительных органов или у частных лиц, но сохраняли разногласия по более общему во просу – о том, какой должна быть роль федерального правительства. Противники передачи федеральных земель указывали, что Конституция создавалась, чтобы предотвратить усиление федеральной власти и вторжение государства в частную хозяйственную деятельность и тем самым защитить политический строй. Сторонники узкого толкования конституционных норм считали, что федеральная поддержка отрасли создает возможности для неправомерного политического давления на частную деятельность, тем самым угрожая политическому порядку. В 1850-х годах сенатор Джон Мильтон Нильс, демократ от штата Коннектикут, утверждал, что попытки обойти запрет на федеральные инвестиции в частные предприятия неконституционны: «Нужно очень несерьезно относиться к Конституции, чтобы заявлять, что мы остаемся в ее рамках, так как выдаем земельные наделы, а не расходуем средства напрямую из казны» (цит. по: [U. S. Congressional Record 1897, app.: 535]). Противники ведущей роли федерального правительства усомнились и в том, вправе ли вообще конгресс поддерживать общественно значимые работы, выделяя в собственность землю.

Сторонники тактики передачи земель подчеркивали, что обязанность федерального правительства состоит в содействии интересам нации. Конгресс выполняет эту обязанность, осуществляя нужные нации проекты, которые невозможно реализовать на местном уровне. Как отмечал в 1850-х годах сенатор Льюис Касс, демократ от штата Мичиган, конгресс как хранитель доверенной ему собственности должен действовать подобно любому рациональному частному инвестору, выделяя «часть [общественных земель], чтобы повысить ценность остальных» (цит. по: [Ibid.: 536]; также см.: [Sanborn 1899: 27–28]). Участвуя в строительстве трансконтинентальной железной дороги, конгресс будет содействовать обогащению нации и в то же время обеспечит повышение ценности оставшихся участков федеральных земель. Эта тема также поднималась в ежегодном обращении президента Франклина Пирса (1853–1857), который так высказался о заявках на получение федеральных земельных участков:

Невозможно поверить, что по замыслу и духу Конституции право распоряжаться государственными землями следует использовать как-то иначе, чем это ожидается от всякого благоразумного собственника; следовательно, передача земель в помощь строительству [железных] дорог должна ограничиваться теми случаями, когда участие в этом строительстве соответствует интересам собственника, как в данных обстоятельствах (цит. по: [U. S. Department of the Interior 1890: 27]).

Железные дороги, пересекавшие всю страну, должны были также облегчить исполнение таких неоспоримых обязанностей федерального правительства, как обеспечение почтовой связи и военной безопасности. Сторонники раздачи земельных участков в своей аргументации подчеркивали важность этих федеральных функций: железные дороги ускорят и удешевят перевозки на дальние расстояния для почтовой службы и для армии. Сокращение расходов на федеральный транспорт с лихвой покроет все потери от передачи земельных участков. Чтобы противостоять узкому толкованию конституционных возможностей конгресса, сторонники раздачи земельных участков акцентировали роль этих функций государства в текстах законов. В билле о Тихоокеанской железной дороге говорилось, что цель законодательной деятельности состоит в «поддержке строительства железной дороги и телеграфной линии от реки Миссури до Тихого океана и обеспечении для правительства возможности использовать эти сооружения в почтовых, военных и прочих целях» (цит. по: [U. S. Department of the Interior 1890: 26]).