Читать книгу Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли - Фрэнк Доббин - Страница 15

Национальные промышленные стратегии в области железнодорожного строительства стали результатом попыток государства решить воспринимаемые им проблемы отрасли в четырех функциональных сферах: планирование, финансирование, техническая и управленческая координация, а также ценообразование и конкуренция. В каждой стране новая промышленная политика воспроизводила в сфере промышленности те процессы и практики, которые были социально сконструированы как конституирующие по отношению к политическому по рядку. И в каждой стране промышленная политика стремилась изжить те процессы и практики, которые были сконструированы как подрывающие политический порядок. Разрабатывая политику стимулирования экономического роста, эти страны создали культурно обусловленные конструкты промышленной рациональности, изоморфные подобным конструктам в сфере политического порядка. Политики формировали институты промышленности, руководствуясь привычными представлениями о принципах социальной организации.

США. В США местное самоуправление считалось необходимым условием политического порядка; централизованная же политическая власть рассматривалась как угроза. На начальном этапе политика по регулированию железных дорог предполагала активную поддержку отрасли со стороны местных правительств. Правительства штатов и местные власти напрямую влияли на планирование маршрутов, стремясь обеспечить строительство дороги на своей территории, чтобы обеспечить рост экономики региона. Правительства поощряли строительство железных дорог, предлагая частным агентам земли и капитал. Финансирование строительства также осуществляли в первую очередь правительства штата и муниципалитета, что позволяло им создавать финансовые стимулы к участию в строительстве. Федеральное правительство некоторое время даже финансировало строительство трансконтинентальных железных дорог, но распространение взяточничества вскоре положило конец активному участию правительств всех уровней в развитии данной отрасли. В США и Европе владельцы железных дорог самостоятельно обеспечивали техническую и управленческую координацию в таких вопросах, как выбор ширины рельсовой колеи, определение временных зон, установление правил техники безопасности и составление расписания движения поездов. Американское правительство изначально решило не вмешиваться в работу железных дорог, и решение всех этих вопросов было оставлено на усмотрение частных собственников. Наконец, в сфере ценообразования и конкуренции правительства американских штатов и местные власти сначала предоставили владельцев железных дорог самим себе; однако когда концентрация власти в отрасли начала расти, правительства озаботились защитой экономических свобод американцев от угроз концентрированной хозяйственной власти и начали насаждать ценовую конкуренцию. Чтобы поддерживать свободный рынок, правительства штатов и местные органы власти законодательно запретили дискриминационные расценки, установление твердых цен, создание картелей и все многочисленные приемы, которые владельцы крупных железных дорог использовали, чтобы ограничить конкуренцию. К концу XIX в. целью промышленной политики государства стало поддержание рыночных механизмов, чтобы гарантировать экономические свободы и обеспечить экономический рост; все прочие формы вмешательства государства в хозяйственную жизнь исключались.

Франция. Во Франции конституирующим фактором политического порядка считалось централизованное государство, управляющее обществом; избыточное влияние частных собственников считалось деструктивным. Многие французы ожидали, что правительство национализирует железные дороги, однако сделать это не получилось из-за финансовых ограничений. Вместо этого государство нацелилось на установление жесткого контроля над отраслью. Как только во Франции осознали всю важность железных дорог, право планировать размещение железнодорожной сети перешло к бюрократическому аппарату централизованного государства. Государственные инженеры стойко противостояли всем попыткам местных властей и частных владельцев повлиять на планирование маршрутов, поскольку такое вмешательство рассматривалось как потенциальная угроза рационально организованной схеме железных дорог. Финансирование железных дорог также зависело от централизованного государства: оно обеспечивало выделение всех участков под строительство и значительную часть капиталовложений. Государство также гарантировало выплату дивидендов с частного капитала, привлечение строительных фондов, а в тяжелые времена – непосредственно осуществляло строительство, чтобы не прерывать развития железнодорожной сети. Государственный аппарат полностью контролировал разработку строительных и эксплуатационных норм: государственные специалисты устанавливали тарифы, определяли процедуры управления, проектировали мосты и тоннели, разрабатывали технические условия на производство строительных работ и подвижной состав. Ситуация, сложившаяся во Франции в сфере ценообразования и конкурентной политики, уникальна: здесь государство принуждало владельцев независимых железных дорог к слияниям, создав в конечном счете шесть региональных железнодорожных монополий. Создание монополий и установление цен позволило государству устранить конкуренцию между участниками отрасли. В общем политика государства была нацелена на централизованное управление отраслью и предотвращение вмешательства частных инвесторов, чьи интересы могли нарушить связность и эффективность национальной железнодорожной сети.

Великобритания. В Великобритании конституирующим фактором политического порядка считалась политическая автономия индивида; господство государства или других частных лиц полагали деструктивным. Британская политика принципиально отличалась от политики других европейских стран. Планированием занимались только частные инвесторы. Местная власть и центральный государственный аппарат не имели права вмешиваться в планирование маршрутов частных железных дорог, за исключением случаев, когда необходимо было защитить местных землевладельцев от чрезмерно масштабного отчуждения участков. Финансирование железнодорожного строительства также было полностью частным. В парламенте ни разу не поднимался вопрос о государственной финансовой поддержке британских железных дорог. Технологические нормативы и стандарты строительных работ в целом тоже устанавливали сами владельцы железных дорог; вмешательство государства ограничивалось лишь контролем обеспечения безопасности перевозок и установлением тарифов на проезд пассажиров в ва гонах третье го класса во имя защиты суверенных граждан Великобритании от произвола концентрированного капитала. Британская политика в отношении цен и конкуренции защищала фирмы от концентрированной политической власти (необоснованного вмешательства государства) и от концентрированной экономической власти (хищнически настроенных владельцев крупных железных дорог). Цель конкурентной политики состояла в том, чтобы препятствовать слияниям, защищая тем самым автономию мелких фирм, и поощрять картели, укреплявшие положение данных фирм. В этом отношении британская политика существенно отличалась от политики США. Решением парламента контроль над отраслью был передан ее участникам, а защита фирм осуществлялась путем ослабления рыночных механизмов – политика Великобритании защищала фирмы, а не конкуренцию на рынке.

Таким образом, в каждой стране промышленная политика создавалась для того, чтобы стимулировать в промышленности именно те процессы, которые в сфере политики рассматривались как необходимые для поддержания порядка. В этой главе я ставил перед собой довольно скромную задачу. Надеюсь, что мне удалось показать существование изоморфизма между сферами политики и промышленности, которое, во-первых, порази тельно само по себе с учетом всего разнообразия созданных людьми институциональных систем и, во-вторых, не находит объяснения ни в одной из основных теоретических парадигм.

Чтобы сделать понятным отличие моей позиции от других подходов, в этой главе я высказывался весьма полемично. Но вовсе не хочу сказать, что политика, экономика и институты суть лишь эпифеномены современного мира. Я хочу привлечь внимание читателя к тому, что эти сферы далеко не столь очевидны, как это обычно предполагается в реалистических подходах. Экономическая теория делает полезное замечание о существовании границ рационального поведения, однако эмпирические свидетельства опровергают базовое теоретическое допущение экономической теории о существовании набора универсальных правил, которым подчиняется каждая система хозяйства. Экономисты, изучающие такие непростые темы, как происхождение логики хозяйственных систем и причины различий между ними, могут предложить много интересных идей. Политологи заслуживают одобрения за систематическое изучение борьбы групп интересов, но они склонны принимать как данность существование конкретных групп, а также представления этих групп о своих интересах. Политологи, изучающие возникновение групп и то, как у их членов складываются представления об их интересах, могут дать ответы и на другие фундаментальные вопросы. Сторонники неоинституционального/стейтистского подхода правильно обращают внимание на проблему воспроизводства институтов, но они же с досадным упорством выносят за скобки трудный вопрос о том, как возникают институционализированные конструкты реальности и как они воздействуют на принятие политических решений. В рамках одной книги невозможно исследовать роль институционализированных культурных смыслов в этих трех сферах. Однако надеюсь, что мне удастся показать недостаточное освещение смысла институтов в существующих исследованиях политики.