Читать книгу Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли - Фрэнк Доббин - Страница 3

С тех пор как историк экономики Александр Гершенкрон обнаружил, что промышленное развитие стран, начавших индустриализацию позднее Великобритании, не следовало в точности британскому образцу [Gerschenkron 1962], экономисты и социологи задают себе вопрос о том, почему разные страны в стремлении к экономическому росту прибегают к различным стратегиям государственной политики и используют настолько разные организационно-правовые формы. Различие стратегий Великобритании и стратегий Германии, Франции и России (стран, позднее начавших индустриализацию) Гершенкрон считает следствием соперничества между этими странами. Политические лидеры стран с догоняющей индустриализацией намечали планы промышленных революций в условиях конкуренции с обогнавшей их Великобританией. В соответствии с концепцией Гершенкрона, именно стремление обогнать Великобританию побудило политических лидеров этих стран избрать стратегию, предполагающую более активную роль государства.

Гершенкрон превратил универсальную модель развития, которая принимала пример Великобритании как будущее промышленности всех стран мира, в дуальную модель развития. Великобритания провела индустриализацию, опираясь на политику laissez-faire (невмешательства), но остальные страны, начавшие индустриализацию позднее, нуждались в более значительном государственном вмешательстве в хозяйство.

Как модель, которую предложил Гершенкрон, так и отвергнутая им модель были по своей сути функционалистскими. Различия в том, как страны стимулировали промышленное развитие и регулировали промышленность, рассматривались как следствие различий в задачах, стоявших перед этими странами. В идеальном мире следование британской модели нерегулируемого рынка было бы наилучшим способом обеспечить экономический рост. Однако в условиях жесткой конкуренции хотя бы с одной более развитой экономикой государственное вмешательство и стимулирование индустриализации становится необходимым условием для роста и промышленного развития.

Эта книга предлагает иное прочтение истории начального этапа индустриализации. Такая трактовка позволяет сделать ряд практических выводов для стран, которые в данный момент стремятся укрепить свои конкурентные позиции в глобальной экономике. Являются ли национальные промышленные стратегии следствием специфики функциональных потребностей страны на этапе индустриализации? Меры, которые Великобритания предпринимала для стимулирования промышленного развития, отличались от мер, к которым прибегли Германия, Франция и Россия. Но было ли причиной этих различий стремление ускорить ход индустриализации? Не менее чем за 100 лет до начала промышленной революции уже существовали радикальные различия в роли государства в хозяйстве Великобритании и в хозяйствах Франции, Германии и России. Более того, роль государства в британской экономике отражала его роль в британском обществе в целом. То же можно сказать и о Франции, Германии и России. То, что Гершенкрон и другие авторы принимали за результат одномоментного стратегического выбора, на самом деле было частью давних национальных традиций. Правительства Франции и Германии традиционно чаще прибегали к вмешательству в экономику и реже следовали политике невмешательства, чем правительство Великобритании.

В данной книге, впервые вышедшей на английском языке в издательстве «Cambridge University Press» в 1994 г., я проследил происхождение современных стратегий промышленной политики Великобритании, Франции и США в железнодорожной отрасли – первой из современных сфер транспорта. Я обнаружил, что общие различия стратегий этих стран, которые иные исследователи приписывали различиям в задачах, стоявших перед каждой страной на момент начала индустриализации, на самом деле имеют более давнее происхождение. Великобритания следовала политике невмешательства не потому, что первой встала на путь промышленного развития, а потому, что британские традиции предписывали достигать политического и экономического порядка путем максимизации свободы личности. Во Франции государство принимало более активное участие в планировании и строительстве железных дорог не потому, что стране пришлось догонять Великобританию, а потому, что французское государство всегда играло более активную роль в хозяйстве. Как отметил Алексис де Токвиль, во Франции политический порядок был более централизован – причем как во времена монархии, так и в условиях демократического правления [Tocqueville 1955]. Соединенные Штаты пришли к децентрализованной системе проектирования и строительства железных дорог силами соперничавших муниципалитетов не потому, что отстали в развитии транспорта и были вынуждены создавать конкуренцию между регионами для ускоренного распространения железных дорог. Это произошло потому, что городские собрания и поселения действовали таким образом еще до Войны за независимость США, и идея местного самоуправления составляла основу всего политического порядка в стране.

Эти три страны по-разному стимулировали развитие железных дорог. Франция централизовала планирование и выдачу концессий частным лицам, а также предоставила государственные гарантии получения дохода от капиталовложений в железные дороги. В Великобритании любой желающий мог по своему усмотрению спроектировать и финансировать постройку железной дороги. В США правительства муниципалитетов конкурировали за доступ к железным дорогам, привлекая частных подрядчиков обещаниями предоставить денежную помощь и купить у них акции железнодорожных компаний. У каждой системы были свои достоинства и недостатки. Франция, запретив строительство железных дорог частным лицам, замедлила расширение дорожной сети, но предотвратила появление дублирующих линий и в итоге получила профессионально спроектированную систему качественно построенных железных дорог. Великобритания поощряла финансирование и строительство силами частных лиц, что позволило ей в скором времени получить обширную сеть железных дорог, многие из которых, однако, оказались дублирующими и некачественно построенными. Американские штаты и муниципалитеты всеми способами стимулировали частную конкуренцию, однако правительства многих штатов и муниципалитетов существенно переоценили будущую отдачу от вложений в железные дороги и были вынуждены объявлять себя банкротами; также многие американские железные дороги оказались неудачно спроектированы и некачественно построены. В итоге исследователи экономики транспорта так и не сумели определить, какая из стратегий является наилучшей. Все они оказались достаточно удачными и создали надежный способ перевозки грузов и пассажиров, что способствовало ускорению развития других отраслей.

В последние десятилетия исследования экономсоциологов и политико-экономов существенно конкретизировали предложенную Гершенкроном модель развития. Эндрю Шонфилд указывал на превосходство французской модели [Shonfield 1965]. Чалмерс Джонсон утверждал, что будущее – за японской моделью промышленного планирования на уровне министерств [John son 1982]. Однако более детальные исследования продемонстрировали на примере многих стран огромное разнообразие стратегий стимулирования промышленного развития и роста и показали, что различные стратегии оказываются в равной степени эффективными.

Социолог Ричард Уитли одним из первых отметил, что различия в стилях промышленной политики соответствуют различиям в «национальных деловых системах», определяющих свойственные данной стране структуру корпораций, способы финансирования новых предприятий, характер деловых связей между предприятиями и способы регулирования бизнеса[1]. Политолог Джон Зисман указал на различия систем финансирования промышленности в США, Германии, Франции и Японии, основанных соответственно на фондовых рынках, банковском кредите и внутренних источниках финансирования [Zysman 1983]. Социолог Мауро Гиллен отметил различия режимов промышленной политики в Аргентине, Корее и Испании, каждый из которых опирается на свою национальную традицию[2]. Социологи Гэри Хэмильтон и Николь Биггарт показали, что «азиатские тигры» использовали разные модели организации деловой жизни и соответственно проводили разную промышленную политику [Hamilton, Biggart 1988]. Социолог Нил Флигстин считал, что в Европе и Северной Америке национальные стили государственной политики и ведения бизнеса сохранились вопреки всем факторам, подталкивающим к проведению единообразной промышленной политики[3]. Политологи Питер Холл и Дэвид Соскис описали несколько «разновидностей капитализма», которые действуют на основе разных логик и способны к самовоспроизведению[4]. Бай Гао показал, что промышленная стратегия Японии заимствовала элементы западных стратегий, но продемонстрировала устойчивость к изменениям во время экономического спада 1990-х годов[5].

Эти исследования показывают, что модели промышленной политики, противоречащие «образцу» – политике laissez-faire, – не только выжили, но и доказали свою эффективность. Вопреки доводам Гершенкрона, в 1970-х годах Великобритания и США с их стратегиями невмешательства и рыночной конкуренции все еще считались примерами для всех наций, проводивших индустриализацию. Успех Японии поколебал эту уверенность, и на какое-то время эта страна стала новым образцом для подражания. Но за последние 40 лет стало ясно, что к успеху могут привести самые разные пути. В связи с этим возникает вопрос: как появляются такие стратегии, если не под влиянием исторического момента и стартовых условий?

В этой книге я оспариваю идею о существовании единственного наилучшего способа достичь экономического роста, показывая разнообразие стратегий на начальном этапе индустриализации в Великобритании, США и Франции – странах, чьи программы развития железнодорожного транспорта увенчались очевидным успехом. Но эта книга также затрагивает более фундаментальный вопрос – о происхождении национальных предпочтений при выборе определенного стиля государственного регулирования. Если столь многие страны выработали такие разные способы создания условий для экономического роста, бóльшая часть которых оказалась весьма эффективной, то чем же определяется выбор политики в той или иной стране? Почему на начальном этапе промышленного развития США, Франция и Великобритания избрали столь разные стратегии? Почему эти первоначальные стратегические различия проявляются и сейчас, когда данные страны принимаются развивать электронную промышленность, скоростной транспорт или биотехнологии? Почему Франция по-прежнему отдает предпочтение государственной инициативе? Почему США, как и ранее, поощряют конкуренцию между городами и между штатами и ориентируют федеральную политику на создание условий для рыночной конкуренции в новых отраслях промышленности? Почему Великобритания уделяет так много внимания поддержке предпринимателей и развитию предпринимательства?

Моя критика концепции Гершенкрона основана на том, что национальные стратегии политики демонстрируют значительную устойчивость. Эта книга рассказывает о зарождении национальных подходов к промышленной политике. Примеры развития индустрии в США, Франции и Великобритании наглядно показывают, сколь велико при выборе политики значение свойственных той или иной стране представлений о должной роли государства в хозяйстве. Эти страны не стремились менять свои стратегии на те, которые оказались успешными в других странах. Они менее, чем страны с более поздним развитием, склонны перестраивать свою политику по новым принципам. Поразительно другое: даже новые иностранные веяния (как это произошло в случае заимствования японской модели координации экономической деятельности) почти не затронули базовых промышленных стратегий каждой страны. Это означает, что для развивающихся стран решение о радикальной смене стратегии может оказаться неисполнимым, поскольку для его реализации потребуется изменить глубоко укорененные традиции.

Данная книга – о том, как страны создают новые модели государственного регулирования по образцу своего прошлого опыта, т. е. о причинах устойчивости стратегий политики. На примерах трех стран рассматривается формирование новых подходов к государственному регулированию. Страны не просто повторяли сделанное ранее. Например, в США политика в железнодорожной отрасли сначала проводилась децентрализованно, на уровне штатов и муниципалитетов, которые боролись за доступ к железнодорожным маршрутам, предлагая финансовую помощь частным компаниям, строившим железные дороги. Череда коррупционных скандалов дискредитировала этот подход, и была создана система федерального правового регулирования, призванная оберегать дух конкуренции в отрасли, защищая интересы рядовых потребителей и владельцев небольших железных дорог. Так произошла смена подхода к государственному регулированию. Когда Великобритания констатировала провал попыток регулировать отрасли силами комиссий, оповещавших общественность о недостатках того или иного перевозчика (что должно было защитить пассажиров от опасности попасть в аварию), на смену комиссиям пришло более жесткое регулирование, сделавшее обязательным применение тормозов и крытых пассажирских вагонов. Франция столкнулась с тем, что система выдачи концессий на строительство железных дорог частным лицам не оправдывает себя, так как в периоды рецессии частные железные дороги прекращают работу и лишают нацию необходимых ей транспортных услуг, – и в результате во Франции была проведена национализация железных дорог. В каждой стране политика со временем изменялась, однако выбор ее новой стратегии производился из строго определенного набора национальных стратегий. Направление будущих изменений в каждой стране оказывалось довольно предсказуемым. Более того, каждое из новых направлений политики почти не имело шансов быть принятым в двух других странах. Невозможно представить, чтобы Франция стала регулировать железные дороги силами государственных комиссий, которые лишь раскрывают сведения о происшествиях и сверхприбылях компаний, но не имеют права вмешиваться в их работу. Невозможно представить, чтобы США стали поддерживать создание железнодорожных картелей для предупреждения конкуренции, как это делалось в Великобритании. Невозможно представить, чтобы в Великобритании города стали за счет казенных средств финансировать строительство нужных им железных дорог, как это делалось в США.

Промышленная политика в каждой из этих трех стран заметно изменилась, но изменения происходили в целом в предсказуемых направлениях. Многие годы преобладали два объяснения различий в национальных стратегиях политики. Радикальное культурологическое объяснение отсылает к различиям в национальных характерах, в соответствии с которыми нации проводят политику. Если страна всегда тяготела к политике твердой руки, то причина этого – в том, что население данной страны предпочитает именно такую политику и именно ее считает понятной и полезной. Радикальное структурное объяснение отсылает к явлению институциональной инерции, т. е. видит причину преемственности в устойчивости институциональных структур, предназначенных для решения определенных задач. После того, как создана определенная инфраструктура политики, она воспроизводится за счет технологической инерции либо инерции создаваемой ею системы должностей, экспертизы и властных отношений. Страна, у которой есть национальный банк, имеет больше возможностей для финансирования новых отраслей, чем страна, в которой действуют только частные банки.

Эта книга предлагает более общий подход к культуре и институтам, чем концепции национального характера и институциональной инерции. Если культурные различия между жителями разных стран действительно существуют, то у этих различий должен быть какой-то источник. Я предполагаю, опираясь на длительную социологическую традицию, в рамках которой работали как Эмиль Дюркгейм, так и Карл Маркс, что источник этих различий – опыт, полученный в условиях функционирования разных социетальных институтов. Столкнувшись с задачей регулирования развития железных дорог, американцы исходили из того, что города и штаты должны конкурировать между собой за право стать центрами транспорта и торговли, поскольку именно так были устроены первые американские поселения и впоследствии – штаты. Такова была организация экономического развития и политической жизни США: самостоятельные местные правительства действовали в интересах представленных ими общин. Французы в аналогичной ситуации исходили из того, что проектированием железных дорог национального значения должны заниматься чиновники централизованного государства без какого-либо вмешательства частных инвесторов и региональных властей. Это произошло потому, что централизованный контроль над жизненно важными для нации сферами лежал в основе исторически сложившейся организации политической системы и хозяйства Франции. Британцы подошли к той же задаче, исходя из необходимости обеспечить свободу действий независимых предпринимателей, понимаемую как право строить железные дороги там, где они захотят, не считаясь с мнением местных властей и парламента. Это произошло потому, что организация власти в феодальном периоде и наследующая ей современная система правления имели целью предоставить каждому представителю аристократии, а впоследствии и каждому гражданину, наибольшую возможную экономическую и политическую свободу.

Таким образом, бóльшая часть культурологических подходов к объяснению различий в государственной политике не объясняет происхождения различий в культуре и общественном сознании. В данной книге я попытался исправить это упущение, показав, как различия в представлениях о должной роли государства вытекают из различий, обусловленных опытом жизни в рамках разных политических систем.

Пусть причиной институциональной инерции являются структурные различия, но можно с другой стороны подойти к вопросу об их источнике: эти различия должны подкрепляться определенными представлениями. Существование национального банка позволяет стране финансировать создание новой отрасли, но банк не возникает сам по себе. Институты формируют набор представлений об устройстве мира, и именно они в дальнейшем поддерживают существование институтов. Более того, как будет показано далее, отдельные национальные институты политики радикально изменялись со временем, однако новые институты перенимали многое из логики прежних. Великобритания отказалась от регулирования силами комиссий, информировавших общество о деятельности железных дорог, и перешла к непосредственному регулированию работы железных дорог. США отказались от предоставления субсидий властями штата и муниципалитетами и, установив запрет на субсидирование, перешли к федеральному регулированию тарифов. Франция отказалась от создания частных сетей железных дорог и создала единую национализированную железнодорожную сеть под управлением централизованного государства. Во всех трех случаях логика промышленного порядка осталась неизменной. Так, США перешли от логики конкуренции между городами к логике конкуренции между железнодорожными компаниями под контролем федеральной власти. Франция перешла от логики координации и проектирования железных дорог силами централизованного государства к логике централизованного владения и управления железными дорогами. Великобритания перешла от логики поддержания независимости предпринимателей к логике регулирования деятельности независимых предприятий. Причиной воспроизводства национальных различий были не технические аспекты системы регулирования отрасли и не система экспертизы и властных отношений. Причиной была устойчивость представлений о должном способе организации хозяйства и политической жизни, которые оставляли каждой стране некоторый простор для изменения роли государства, но только в направлениях, воспринимаемых как осмысленные в рамках накопленного политического опыта.

В заключение я хочу выразить благодарность Вадиму Радаеву, заведующему кафедрой экономической социологии НИУ ВШЭ (Москва), за организацию перевода этой книги и Алексу Хольцману, моему редактору в «Cambridge University Press».