Читать книгу Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли - Фрэнк Доббин - Страница 18

После освобождения от власти Британской империи в конце XVIII в. колонии Нового Света образовали собственное национальное правительство, встроив в него механизмы предотвращения деспотизма, в условиях которого они находились в период британского господства. Конституция довела до максимума независимость общин и штатов, составлявших новую нацию. Это было управление снизу. Единственной задачей федерального правительства была защита автономии этих исконных сообществ. Как полагал Алексис де Токвиль, самоуправляющиеся общины и штаты предшествовали принятию Конституции, а цель создания федерального правительства была сведена к поддержанию формы демократии, основанной на решениях городских собраний и самоуправлении общины, и не предполагала внедрения чуждых им форматов управления: «Форма федерального управления Соединенными Штатами появилась на свет последней; она является не чем иным, как разновидностью республики, которая впитала в себя все политические принципы, распространившиеся в обществе еще до ее возникновения и продолжающие существовать независимо от нее» [Tocqueville 1945: 61; Токвиль 1992: 64].

Эти два элемента политического строя США – активные правительства штатов и общин и нейтральная федеральная надстройка, оберегающая право общин на самоуправление, – на шли последовательное отражение в промышленной политике государства. На начальном этапе промышленная политика США предполагала непосредственную поддержку экономического развития со стороны местных властей и правительств штатов, тогда как в дальнейшем эта политика опиралась на нейтральное федеральное правительство, защищавшее право свободных экономических акторов на независимую деятельность.

Далее я рассмотрю те признаки раннего американского государства, которые создавали фон для этих событий.

Локус политической власти. Новая Конституция защищала независимость общин и штатов, следуя логике, предписывавшей передать право принятия политических решений самым нижним уровням правительства. Соответственно полномочия федерального правительства охватывали лишь те сферы, с которыми не могли справиться местные власти, как то: содержание армии, внешняя политика, почтовая служба и торговля между штатами. Деятельность региональных органов федеральной власти почти не координировалась; надзор за реализацией федеральной политики на уровне штатов осуществляли политические партии и суды [Skowronek 1982]. Новая Конституция сохраняла структуру управления на основе соучастия населения, сложившуюся до установления независимости, распределяя политическую власть между штатами и местными общинами. Вместе с тем она защищала территориальные правительства от внешнего господства, свойственного колониальному периоду. Правительства штатов и местных общин самостоятельно управляли школами, планировали и строили общественно значимые сооружения, создавали собственное ополчение (милицию), собирали собственные налоги, учреждали суды и законодательные органы. Подобная структура управления, наделявшая регионы значительной властью, ограничивала возможности центрального государства (central state) определять и проводить внутреннюю политику.

Концентрация власти. Разделение федеральной системы на три ветви задумывалось как способ установления гарантий того, что ни один государственный орган не получит чрезмерной власти. Создатели Конституции полагали централизацию правительства нелогичной и неэффективной. Они считали, что совокупность сдержек и противовесов в новом правительстве создаст систему, эффективность которой будет обеспечиваться за счет раздела влияния между равными ветвями власти. Самобытные политические философы США представляли административную централизацию (централизацию исполнительной власти) как форму правительственного принуждения и настаивали на том, что, поскольку в Соединенных Штатах нет места принуждению, следует избавиться и от административной централизации. Хотя ко времени американского путешествия А. де Токвиля административная слабость федерального правительства США уже казалась неустранимой, некоторые из создателей новой нации предполагали сформировать куда более сильное центральное государство. Александр Гамильтон в своем «Докладе о мануфактурах» призывал усилить роль федерального правительства в хозяйстве, однако настороженное отношение штатов к усилению верховной власти позволило защитникам идеи децентрализации воспрепятствовать реализации программы Гамильтона (цит. по: [Miller 1959: 461]).

Таким образом, правительства штатов и местных общин приобретали значительную власть в США. Токвиль полагал, что реальной властью обладают отдельные штаты и муниципалитеты, чьи «законодательные собрания ежедневно присваивают себе какие-то отдельные элементы правительственной власти; они стремятся… делать все, что ей (общине) заблагорассудится». Он утверждал, что чрезмерная власть, предоставленная правительствам уровней ниже федерального, являла серьезнейшую угрозу сохранению американского правительства [Tocqueville 1945: 92; Токвиль 1992: 85]. Вместе с тем штаты и местные власти не располагали административными ресурсами для исполнения собственных решений, поскольку были организованы по тем же принципам, что и федеральное правительство: в них также вводились разделение властей, двухпалатная законодательная система, независимость судов и отсутствовала административная иерархия (хотя Конституция требовала от них лишь принятия республиканских форматов). Как следствие, территориальные правительства испытывали затруднения при попытке проводить амбициозную политику, предполагавшую активные действия власти, что привело к смещению роли правительства в США от целенаправленного вмешательства (инструментального активизма) к политике судебного контроля соблюдения формальных правил (судебному формализму).

Правовая система. Заложенные Конституцией принципы сдержек и противовесов и разделения властей наделяли судебную систему США большей властью, чем судебную систему какой-либо другой страны. В обязанность судов входило следить за тем, чтобы исполнительная и законодательная ветви власти не преступали отведенные им конституционные или правовые рамки. Граждане, полагавшие, что правительство превысило полномочия, были вправе обратиться в суд с требованием возмещения ущерба. Как следствие, суды стали самой влиятельной силой в американском государстве. За ними оставалось последнее слово в отношении решений исполнительной власти и законодательных инициатив; они же защищали права граждан от посягательств со стороны государства. Принятию этой роли способствовала традиция общего права, предоставлявшая наибольший вес в юридических вопросах гражданским традициям, а не воле законодателей. Поскольку органы исполнительной власти не имели права применять санкции для обеспечения исполнения закона, в этом вопросе им приходилось полагаться на суды. В результате правоприменение осуществлялось не превентивно, посредством бюрократического контроля, предотвращавшего возникновение проблемных ситуаций, а по факту нарушения – судебными структурами, восстанавливавшими нарушенную справедливость.

Гражданская служба и независимая экспертиза. В начале эпохи железных дорог в США не было профессиональной гражданской службы. Официальные лица, начиная с президента и заканчивая пресловутым ловцом бродячих собак[8], избирались либо назначались, из чего следует, что правительственные посты занимали добровольцы-любители – вплоть до XX в., когда штаты приняли модель гражданской службы [Tolbert, Zucker 1983]. Вместо профессиональных управленцев, чье благополучие зависело не от политической конъюнктуры, а от добросовестной службы, в правительстве работали дилетанты, обязанные своим положением сложной системе распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии.

Эта система привлекала людей, заинтересованных только в личной выгоде, и не препятствовала им занимать государственные должности. Ограниченный срок службы и низкое жалование вели к тому, что официальные лица многое приобретали, соглашаясь принимать взятки и использовать предоставленные в их распоряжение ресурсы не в интересах общества, и почти ничего не теряли в случае увольнения за эти нарушения [Shefter 1977].

Одним из закономерных следствий такой системы организации государственной службы стала нехватка в ее рядах технических специалистов. Другие национальные государства обзавелись техническими специалистами в ходе разработки, строительства и эксплуатации таких общественно значимых инфраструктурных объектов, как мосты, шоссе, тоннели и каналы. В США все эти виды деятельности осуществляли частные группы – например, группа строителей шоссе Нью-Джерси (создана в 1804 г.) или группа строителей Пенсильванского шоссе (создана в 1806 г.). Как следствие, работники государственных органов слабо разбирались в вопросах проектирования, строительства и администрирования транспортных систем [Goodrich 1960: 21]. Некоторые инженеры-транспортники состояли на службе в армии, но их участие в постройке частных каналов и дорог национального значения сводилось к консультированию частных предпринимателей. Правительства всех уровней в равной степени не располагали профессиональными инженерами, бухгалтерами и администраторами.

Финансовые возможности государства. В XIX столетии финансовые возможности федерального правительства были невелики, тогда как правительства уровней ниже федерального располагали значительными возможностями сбора и расходования средств по своему усмотрению. До появления железных дорог правительства штатов и местные власти часто поддерживали проекты, осуществление которых могло стимулировать экономический рост – отчасти потому, что национальный финансовый рынок не имел единого центра, а местные рынки капитала были зачастую плохо организованы. Железные дороги уже вошли в пору зрелости, когда произошла централизация финансовой системы США, причем стимулом к созданию Уолл-стрит в значительной степени стали именно трудности с финансированием железнодорожного строительства [Chandler 1977]. В годы появления первых железных дорог, когда еще сохранялось соперничество валют разных штатов, о создании национального финансового центра не приходилось и мечтать. Но хотя финансовые возможности федерального правительства были незначительными, правительства штатов и муниципалитеты имели доступ к существенным ресурсам для содействия региональному развитию, так как могли получать доход и выпускать собственные облигации [Dalzell 1987; Lipset 1963; Adams J. 1927]. Они не всегда справлялись с выполнением своих долгосрочных обязательств, что не мешало им раздавать частным фирмам обещания оказать финансовую поддержку.

В первые десятилетия после окончания Войны за независимость правительства американских штатов и муниципалитеты начали финансировать развитие многих отраслей промышленности, используя свои финансовые ресурсы и политическую автономию. Особые законы о корпорациях предоставляли право создавать частные предприятия на условиях ограниченной ответственности, коммерческой концессии или монопольных прав, а также давали частной компании право отчуждения частной собственности [Creighton 1989; Taylor 1951]. Муниципальные советы и законодательные собрания (легислатуры) штатов финансировали жизненно важные проекты, требуя от банков, учрежденных решениями правительств штатов, предоставлять капитал, ссужать казенные средства, гарантировать погашение облигаций, покупать акции и выдавать беззалоговые займы [Hartz 1948]. Правительства почти всех штатов инвестировали средства в создание банков, шоссе, каналов и железных дорог [Callender 1902]. Правительство штата Массачусетс также выдавало премии производителям пеньки, канатов, парусины, полотна, бечевы, чтобы поддержать развитие морского транспорта, предоставляло прямые займы на строительство текстильных фабрик, освобождало от налогов стекольные, хлопкопрядильные, пивоваренные, сахарные и соляные заводы [Handlin О., Handlin М. 1947]. В штате Виргиния средства созданного в 1816 г. Общественного фонда для внутренних усовершенствований, объем которых к 1861 г. достиг 40 млн долл., широко использовались для финансирования совместных государственно-частных предприятий [Goodrich 1949]. К 1844 г. штат Пенсильвания организовал более 150 совместных предприятий с частными фирмами [Hartz 1948: 290]. За первые десятилетия XIX в. правительства штатов продали частным предприятиям облигаций на сумму более 200 млн долл. [Callender 1902: 114]. Неменьшую активность проявляли муниципальные власти. Например, в 1840–1853 гг. муниципалитеты Пенсильвании инвестировали в частные предприятия 14 млн долл. [Lipset 1963: 52].

С точки зрения исследователя XX в. самое поразительное в истории этих первых совместных предприятий состоит в том, что правительствам не приходилось прилагать усилия, чтобы завуалировать свое участие в хозяйственной деятельности. Никто не приравнивал деятельность городских советов и законодательных собраний штатов к нежелательному вмешательству в хозяйство, характерному для периода колониального господства. Более того, правительства не скрывали, что создают отдельным предприятиям более подходящие условия: одни фирмы получали права на монопольную деятельность, другим предлагались особые поощрения. Идея политики невмешательства государства в хозяйство не пользовалась популярностью. Напротив, на протяжении первых трех четвертей XIX в. экономическая политика США оказалась полностью лишена той «беспощадной приверженности догме» laissez-faire, которая отличала экономическую мысль Великобритании. «В период президентства Джексона правительства штатов временами принимались так рьяно опекать экономику, что могло показаться, будто они переняли идеи Кольбера, а не следуют англосаксонской традиции» [Shonfield 1960: 302]. Доктрина невмешательства получила распространение только в конце XIX в., когда повышение доступности частных капиталовложений существенно сократило потребность в государственном финансировании [Lipset 1963: 52].

Американская политическая культура. Институты американского государства, основанные на идее политического суверенитета общины как источника порядка и свободы, наделяли местные правительства широкими полномочиями устанавливать цели экономического развития и способы их достижения по своему усмотрению. Задача нейтральной федеральной надстройки состояла в том, чтобы защищать кооперативную модель управления от политического вмешательства извне. Правительства штатов оказались в неудобном промежуточном положении между самоуправлявшимися местными общинами и незаинтересованной во вмешательстве федеральной надстройкой: было непонятно, какую политику предпочесть – поддерживать предприятия или отказаться от вмешательства в экономику. В основу власти штатов был положен принцип самоуправления общины как источника политического порядка; аналогично основой для конституционных ограничений федеральной власти стало представление о власти централизованного государства как о серьезнейшей угрозе социальному порядку и демократии. Ограничение власти государства имело место не только на федеральном уровне, но и в нижестоящих правительствах, организованных по принципу федеральной системы. Все виды непрошеного вмешательства государства в экономику американцы приравнивали к тирании, что подкрепляло их приверженность идее запретить государству вторгаться в сферу частных интересов. Сама по себе активность государства не считалась чем-то предосудительным, осуждали только ту государственную деятельность, которая принимала форму самодеятельного вторжения в дела частных лиц. Концентрация частной власти также преподносилась в публичной политике как угроза политическому порядку: этот «образ врага» создавался за счет отделения религии от государства, борьбы с «ограничениями свободы торговли» в бизнесе, предоставления автономии образовательным учреждениям [Rostow 1959: 43].

Коротко говоря, социальные практики, которые ассоциировались с самоуправлением общины, были конституирующими для порядка в институционализированной политической культуре США, а деструктивными для порядка стали социальные практики, которые ассоциировались с концентрацией власти в руках централизованного государства или частных лиц.