Читать книгу Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли - Фрэнк Доббин - Страница 22

Уже в первые десятилетия после появления в США технологии железных дорог правительства штатов и местных общин принялись решительно бороться за привлечение железнодорожного транспорта в свои регионы. Пользуясь правом распоряжаться землями государственного фонда, власти выделяли участки под прокладку магистралей и предоставляли частным железным дорогам финансовую помощь – безвозмездно или в виде займов и подписки на облигации. Там, где не находилось предпринимателей, готовых взяться за прокладку местной линии, штаты и общины строили железные дороги своими силами. Все построенные в США до 1860-х годов железнодорожные магистрали получили финансовую помощь и от штатов, и от местных властей [Goodrich 1960].

Типичным примером участия государства в финансировании служит пример железной дороги Балтимор – Огайо, учрежденной в 1827 г. Учредители собрали 1,5 млн долл. по подписке от частных инвесторов и еще 500 тыс. долл. от города Балтимора. В 1828 г. капитализация удвоилась, составив 3 млн долл. от частных инвесторов и 1 млн долл. от города, однако федеральное правительство отказалось поддерживать проект; штат Мэриленд тоже первоначально отказал в помощи, поскольку уже финансировал строительство конкурирующего канала Чесапик – Огайо и не располагал свободными средствами. Но в 1833 г. штат выделил 500 тыс. долл. на строительство железнодорожной ветки на Вашингтон. В 1836 г. у железной дороги Балтимор – Огайо кончились деньги, и учредители не смогли привлечь средства от частных лиц. Мэриленд и Балтимор договорились, что каждый предоставит по 3 млн долл. по подписке на облигации железной дороги. Но в условиях кризиса 1837–1839 гг. продать эти облигации не удалось, и власти Балтимора обеспечили продолжение строительства, разрешив железнодорожной компании выпустить ее собственные «железнодорожные банкноты» на сумму 1,5 млн долл., которые принимались для оплаты городских налогов и пошлин. Строительство первой очереди железной дороги протяженностью 178 миль от Балтимора до Камберленда завершилось в 1842 г., а к 1853 г. железная дорога достигла своего западного пункта назначения – города Уиллинга. Для этого потребовалось получить заем от Уиллинга на 500 тыс. долл., вложить в продолжение строительства прибыль от уже функционировавшей линии, а также реализовать выпущенные до кризиса облигации штата Мэриленд [Goodrich 1960: 80–82]. Подобная схема, когда государство помогало компании собрать средства для начала работ и систематически оказывало финансовую помощь по ходу строительства, была широко распространена.

Штаты и местные власти в каждом регионе помогали железнодорожным компаниям. Менее значимые внутренние линии порой получали поддержку только от местных властей, но крупные магистрали обычно могли рассчитывать на помощь штата. Муниципалитеты 29 штатов вложили средства в железнодорожные компании; в одном только штате Нью-Йорк порядка 300 местных общин инвестировали в строительство железных дорог [Ibid.: 237]. Перед гражданской войной правительства штатов выделили на развитие транспорта, и прежде всего на строительство железных дорог, около 300 млн долл. наличными или в виде займов; муниципалитеты и округа предоставили более 125 млн долл. С 1861 по 1870 г. объем вложений со стороны штатов достиг 95 млн долл., а со стороны местных властей – превысил 175 млн долл. [Goodrich 1960: 270]. В целом средства штатов и муниципалитетов составили не менее половины всех вложений в строительство американских железных дорог на начальном этапе их распространения. Более того, эти показатели могут недоучитывать долю государственных средств в капитале железных дорог, поскольку представители железнодорожных компаний зачастую преувеличивали значение частных инвестиций, «разводняя» акции (завышая их стоимость относительно реальной стоимости основного капитала). В этих показателях также не учтена стоимость приобретавшихся государством полос отчуждения и земель, которые штаты Среднего Запада обычно передавали железным дорогам вместо выплат наличными.

Штаты и муниципалитеты часто предоставляли финансовую помощь в форме долговых ценных бумаг, чтобы привлечь средства лондонских инвесторов [Chandler 1965: 45; Heydinger 1954]. Когда в 1833 г. Массачусетс проголосовал за предоставление 4 млн долл. Западной железной дороге (Western Railroad), были выпущены облигации в британских стерлингах [Cleveland, Powell 1909: 217; Goodrich 1960: 128]. В проекте также принял участие город Олбани, внесший 1 млн долл. временными облигациями [Massachusetts Committee on Railways and Canals 1839: 54; Ibid. 1845: 110]. Масла в огонь подлил бум строительства железных дорог в Великобритании в 1840-х и начале 1850-х годов.

Почему американские штаты и муниципалитеты столь активно инвестировали в строительство железных дорог? Региональные правительства обладали властью принимать автономные решения, получать независимые доходы и использовать казенные средства по своему усмотрению. В результате государственные служащие начали исполнять роль предпринимателей: «Избранный чиновник пришел на смену независимому предпринимателю как важнейший источник капиталистической энергии; государственная казна, а не частные сбережения, стала основным источником венчурного капитала; и приоритеты развития местных экономик определялись целями общины, а не личными амбициями» [Lively 1955: 81]. Вмешательство государства в промышленное развитие было лишь формой заботы общины о своем будущем. Как обнаружили Луис Харц применительно к Пенсильвании [Hartz 1948], Картер Гудрич применительно к Виргинии [Goodrich 1949] и Оскар и Мэри Хэндлин применительно к Массачусетсу [Handlin О., Handlin М. 1947], в это время правительства штатов и местные власти активно и решительно содействовали развитию промышленности, не думая о том, насколько эти усилия эффективны или оправданны. Напротив, в отчете Совета председателей железнодорожных комиссий Массачусетса за 1871 г. говорилось: «Общепризнанно, что финансирование строительства каких-либо железнодорожных объектов в любом объеме является обязанностью правительства» [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1871: viii].

Логика политического порядка, которой руководствовались Дж. К. Адамс и А. Гамильтон, была весьма далека от идеи невмешательства в экономику и предполагала суверенное право государства руководить хозяйственной деятельностью. Эта логика придавала смысл активной деятельности правительств штатов и муниципалитетов на раннем этапе распространения железных дорог. Как указывал Адамс в послании конгрессу, стремление к экономическому прогрессу было подобающей целью для государства, поскольку от этого выигрывали все:

Величайшей задачей института гражданского правительства является улучшение положения сторон общественного договора, и любое правительство вне зависимости от его конституционной формы обеспечивает достижение законодательно установленных целей этого института лишь в той степени, в которой оно улучшает условия жизни своих подданных. Дороги и каналы, умножающие и облегчающие сообщение между множеством людей в удаленных регионах, находятся в числе важнейших средств таких улучшений… Правительства наделены властью для того, чтобы исполнить эти обязательства, и применение делегированной власти для достижения этой цели – поступательного улучшения условий жизни подданных – является обязанностью столь же святой и необходимой, сколь преступна и неприемлема узурпация власти сверх положенных пределов (цит. по: [A Compilation… 1896, vol. II: 295]).

Активная деятельность правительства считалась неотъемлемой частью демократического политического порядка потому, что в ней видели воплощение идеи самоопределения общины, а не угрозу политическому устройству, как то предполагалось в риторике невмешательства государства в экономику в Великобритании 1830-х годов. В 1853 г. председатель Верховного суда Пенсильвании заявил, что штаты обязаны поощрять экономическое развитие:

Было бы серьезной ошибкой полагать, что обязательства государства ограничиваются учреждением институтов, необходимых для работы правительства, таких как обеспечение правопорядка, сохранение мира и защита страны от внешних врагов… Поддержание, вдохновление и поощрение коммерческой деятельности, внутренней и внешней, является такой же основной и универсальной обязанностью суверена, как и все прочие обязанности (цит. по: [Hartz 1948: 304]).

Американцы расходились во мнениях о том, стоит ли распространять этот принцип от местных правительств на уровень правительств штатов и федерации, но были единодушны в том, что у местных правительств есть право и обязанность поощрять экономический рост. Напротив, во Франции теоретики республиканской формы правления выработали противоположную теорию демократического политического порядка, согласно которой попытки частных групп и местных властей управлять развитием хозяйства угрожают суверенитету представителя народа – централизованного государства.

Государство продвигало экономическое развитие, опираясь не на стейтистскую идею, как во Франции (когда государство диктует свою волю частным акторам), а на идею государственного стимулирования частного участия. Штаты и муниципалитеты стремились привлечь частный бизнес к строительству железных дорог, которые будут служить интересам граждан. Правительства, хотя никогда не предполагали строить собственные железные дороги, без колебаний брались за строительство и управление железными дорогами в тех случаях, когда к этому не удавалось привлечь частный бизнес. Например, Пенсильвания сыграла решающую роль в создании Главной линии (транспортной системы штата, состоявшей из железных дорог и каналов), предоставив бóльшую часть финансирования, но продала свою долю Пенсильванской железнодорожной компании после завершения строительства [Hartz 1943]. В середине XIX в. могло показаться, что США движутся к парадигме промышленной политики, в рамках которой правительства штатов и местные власти предоставляли финансовую поддержку фирмам, чью работу они считали важной.

Скандалы в связи с поддержкой местными властями строительства железных дорог. Шумиха вокруг железных дорог привлекла внимание проходимцев и бродячих торговцев шарлатанскими снадобьями. Люди, не имевшие опыта работы в сфере железнодорожного транспорта, обзаводились визитными карточками, в которых называли себя учредителями железных дорог, и отправлялись добывать финансирование у правительств штатов и местных общин. Коррупция и мошенничество вскоре охватили всю индустрию железных дорог. Там, где возможности получить общественную помощь привлекали некомпетентных учредителей, неграмотно спроектированные линии оставались недостроенными или становились банкротами вскоре после открытия. Там, где возможности получить общественную помощь привлекали отпетых аферистов, деньги одураченных городских властей присваивали люди с фальшивыми документами и сфабрикованными планами.

Учредители железных дорог и государственные служащие проявляли недюжинную изобретательность, когда дело касалось того, чтобы ввести в заблуждение общественность. Во-первых, учредителям часто удавалось привлечь общественные средства на строительство линий, которые заведомо не могли приносить прибыль. Примером может быть железная дорога Нью-Йорк – Осуиго-Мидленд (New York and Oswego Midland). Ее учредители собрали 5,7 млн долл. в 50 разбросанных муниципалитетах, предлагая связать их дорогой, проходящей зигзагом через штат Нью-Йорк в обход всех крупных городов. Линия обанкротилась почти сразу после открытия, однако члены правления к тому моменту уже выплатили себе щедрое вознаграждение [Hartz 1943].

Во-вторых, типичной уловкой директоров компаний была попытка сбежать с общественными деньгами, так и не уложив ни единой шпалы. Муниципалитеты Пенсильвании обязались финансировать деятельность Северо-западной железнодорожной компании (Northwestern Railroad Company) при условии, что компания предварительно соберет средства по закрытой подписке на ценные бумаги. Члены правления компании подделали закрытую подписку, получили от муниципалитетов обещанные средства, направили 22 тыс. долл. на оплату собственной работы и проголосовали за освобождение своего казначея от ответственности [Hartz 1943].

В-третьих, железные дороги регулярно прибегали к «разводнению» уже выпущенных акций за счет выпуска новых акционерных сертификатов, не обеспеченных никаким дополнительным капиталом, которые распределялись среди членов правления компании. Корнелиус Вандербильт, прозванный Командором, мажоритарный акционер Нью-Йоркской центральной железной дороги (New York Central Railroad), выдал сам себе бонус в размере 20 млн долл. необеспеченными акционерными сертификатами. Джей Гульд с 1864 по 1872 г. увеличил балансовую стоимость акций железной дороги Эри (Erie Railroad) с 24 до 78 млн долл., не привлекая дополнительных средств и не увеличивая реальной стоимости железной дороги. Как обнаружили журналисты еженедельника «The Commercial and Financial Chronicle», в том же духе действовали 28 американских железных дорог, только за 1867–1869 гг. увеличившие свою номинальную капитализацию с 287 до 400 млн долл. По оценкам ежегодного справочника Генри Пура по железным дорогам, к 1885 г. «вода» составляла треть от капитализации железных дорог США (цит. по: [Stover 1970: 85]).

В-четвертых, иногда железным дорогам удавалось завысить стоимость государственных ценных бумаг. Например, штат Южная Каролина одобрил продажу облигаций государственных железнодорожных займов на сумму 1 млн долл., и лишь впоследствии выяснилось, что железнодорожные компании выручили от продажи облигаций 2 млн долл. Штат Джорджия одобрил выпуск железнодорожных облигаций, обеспеченных первой закладной, но позднее обнаружилось, что на самом деле были выпущены облигации, обеспеченные второй закладной [Locklin 1954: 112].

В-пятых, учредители железных дорог часто значительно завышали стоимость строительства и присваивали общественные средства, которые они якобы потратили. В 1892 г. город Балтимор провел исследование деятельности Западно-Мэрилендской железнодорожной компании (Western Maryland Railroad Company) и пришел к заключению, что хотя фактически город вложил в строительство 8,5 млн долл., постройка аналогичной дороги обошлась бы всего в 3,5 млн долл. Комиссия возложила вину за это на неаккуратную систему бухгалтерского учета в Балтиморе [Goodrich, Segal 1953].

Наконец, чиновники и законодатели регулярно злоупотребляли своими политическими связями в интересах железнодорожных компаний, получая взятки наличными или акциями. Как показало расследование, проведенное властями Балтимора, в 1864 г. мэр Джон Ли Чэпмен помог подкупить троих членов муниципального совета, убедив их одобрить выделение средств Западно-Мэрилендской железнодорожной компании, но даже огласка этой истории не помешала городу предоставить этой железной дороге еще 4,7 млн долл. в течение следующих 20 лет [Ibid.: 21].

Принято считать, что причиной широкого распространения коррупции в сфере государственного финансирования железных дорог стало отсутствие контроля правительств муниципалитетов и штатов над расходованием средств. Но почему они не установили контроль: из-за недостатка административных возможностей, необходимых для надзора за деятельностью железных дорог, или потому, что использовали модель управления, в рамках которой государственное вмешательство в частные дела считалось тираническим? Большинство работ по этой теме обходит данный вопрос молчанием: говорится, что правительства не смогли установить надзор, но почему – неизвестно. Как описывает этот период Эндрю Шонфилд, «хотя правительства штатов взялись за организацию государственных предприятий и принялись регулировать отрасль с энтузиазмом, более напоминавшим традиционный французский подход к экономической политике, они не сумели сформировать ядро профессиональных администраторов, сравнимых по уровню квалификации с французскими специалистами» [Shonfield 1965: 305]. В конце XIX в. Сэмюэль О. Данн пришел к выводу, что «железнодорожные корпорации имели огромное влияние на политику и деятельность правительства, которое они использовали в ущерб общественным интересам» и что корпорации приобрели такое влияние прежде всего потому, что «законы и правила государственной службы не существовали или не соблюдались, и назначение, сохранение места или увольнение почти всех чиновников и государственных служащих определялось политическими причинами. Подкуп был частым явлением в государственных учреждениях» [Dunn 1913: 9].

Но почему правительства не сумели наладить контроль над использованием своих инвестиций, что и привело в конечном счете к прекращению государственного стимулирования в железнодорожной отрасли? На начальном этапе отсутствие административных возможностей действительно сыграло определенную роль: американские правительства не располагали кадрами государственных инженеров-транспортников и администраторов, для которых была бы очевидна необходимость надзора за деятельностью получателей государственной помощи. Во Франции такие кадры были, что позволяло государству контролировать использование государственных средств.

Однако эффект политической культуры стал очевидным, когда политики США, уже зная о скандальных махинациях с государственной помощью, не только не соглашались расширить контрольные полномочия государственных органов, но и отказывались прибегать к уже доступным способам контроля. Американские политические институты представляли нежелательное вмешательство государства в частную деятельность, включая деятельность корпораций с государственным финансированием, как угрозу политическому порядку и демократии. В результате власти не предпринимали даже элементарных мер предосторожности. Во-первых, правительства регулярно отказывались от прав, полагавшихся им как акционерам корпораций, в которые они инвестировали средства. В Виргинии даже был принят закон, запрещавший представителям государства занимать бóльшую часть мест в советах директоров железнодорожных компаний независимо от доли государственных инвестиций в капитале компании. Правительства штата Мэриленд и города Балтимора совместно владели основной частью акций компании «Балтимор – Огайо», но отказались от большинства мест в совете директоров и ни разу не проверяли счета компании [Hungerford 1928]. Во-вторых, правительства редко давали указания своим представителям в советах директоров железнодорожных компаний; впрочем, даже получив определенные инструкции, государственные представители часто не обращали на них внимания. Например, в 1856 г. трое директоров компании «Балтимор – Огайо», назначенных городом Балтимором, нарушили прямое указание городского совета, проголосовав за схему «разводнения» акций, приносившую «дополнительные дивиденды» частным акционерам. Городской совет вынес порицание своим управляющим за то, что они продали свои голоса железнодорожной компании, но не сумел помешать владельцам компании получить те самые «дополнительные дивиденды» [Goodrich, Segal 1953: 29]. В-третьих, все предложения усилить контрольные функции государства неизменно отвергались как неоправданное ограничение экономических свобод частных граждан. В отчете Совета председателей железнодорожных комиссий Массачусетса за 1871 г. говорится:

Принцип, на котором основано наше правительство – наименьшее правительственное вмешательство и наибольшие возможности для индивидуального развития, – довлеет над умами населения. Общественное мнение в нашем штате безусловно отвергает любую меру по распространению влияния политики штата на промышленные предприятия [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1871: lx].

Считалось, что поддерживать и создавать благоприятные условия для частных предприятий, деятельность которых обещает принести пользу общине, – одно, а указывать этим предприятиям, как действовать, – совсем другое.

Итогом курса правительства на невмешательство в управление частными фирмами стали железнодорожные скандалы, охватившие страну подобно чуме. Чиновники стали охотнее брать взятки, а американцы укрепились во мнении, что экспансия государства – в данном случае в форме поддержки частных предприятий – неизбежно приносит вред. В 1870 г. губернатор штата Техас так отозвался о попытке штата продолжить субсидирование железнодорожных компаний:

C момента предоставления субсидий на эти работы все законодательные собрания и все конвенции граждан оказались завалены просьбами компаний (порой не без коррупционного душка) освободить их от обязательств по контрактам, под которые выдавались гранты, и в то же время получатели грантов совершенно не соблюдали наложенные на них ограничения, призванные обеспечить безопасность и удобство граждан (цит. по: [Cleveland, Powell 1909: 232]).

Иными словами, железнодорожные компании давали взятки не только администраторам, чтобы те не замечали нарушений, но и законодателям, чтобы получить освобождение от публичных обязательств, выполнение которых было условием предоставления компании денежной помощи от правительства. До тех пор, пока железнодорожники могли так или иначе откупиться от контролирующих государственных структур, одного законодательства было недостаточно для установления контроля над отраслью.

Отказ местных властей от активного участия в развитии железных дорог. Американцы столь остро воспринимали злоупотребления бюджетными средствами потому, что их государственные институты представляли концентрированную власть как угрозу политическому строю. Во Франции, напротив, расхищение средств, направляемых на поддержку строительства первых железных дорог, рассматривалось как провал администрирования, который можно преодолеть, передав контроль бюрократическому аппарату. В США факты коррупции получали чрезвычайно широкую огласку потому, что они, казалось, сотрясают само основание политического порядка. В ответ штаты принимали поправки к конституциям, запрещавшие любые государственные инвестиции в частные предприятия. Штат Нью-Йорк первым ввел запрет на государственное финансирование железных дорог в Конституции 1846 г. К концу 1860-х годов его примеру последовали Айова, Западная Виргиния, Калифорния, Канзас, Кентукки, Миннесота, Мэн, Мэриленд, Небраска, Невада, Огайо, Орегон и Пенсильвания; конституции этих штатов запрещали законодательным собраниям оказывать поддержку частным предприятиям, приобретая облигации или объявляя подписку на ценные бумаги. В большинстве штатов также были запрещены правительственные займы и ограничены масштабы помощи, предоставляемой местными властями: муниципалитеты должны были выносить вопрос о предоставлении помощи на всенародное голосование, а объем инвестиций был ограничен 5 или 10 % стоимости проекта [Ibid.: 237–240].

Возможно, финансовая поддержка железных дорог штатами и местными властями прекратилась бы и в отсутствие широкого распространения подкупа, поскольку правительства, в силу того же недостатка административных ресурсов, который создал условия для коррупции, принимали на себя нереальные обязательства, касавшиеся масштабов обещанной помощи [Locklin 1954: 108]. Ни в правительствах штатов, ни в муниципалитетах не было специалистов по бухгалтерскому учету, которые могли бы предупредить руководство о невозможности исполнить эти финансовые обязательства. Последствия впечатляют: правительства 25 штатов объявили дефолт по своим обязательствам перед железными дорогами. Пенсильвания, Мэриленд, Индиана, Иллинойс, Мичиган и Миннесота не справились с выполнением обязательств в первые годы после окончания гражданской войны, и еще восемь южных штатов отказались платить по железнодорожным облигациям в период Реконструкции [Cleveland, Powell 1909: 239]. В 1879 г. губернатор Калифорнии Ньютон Бут сетовал: «Многочисленность обанкротившихся городов и задушенных налогами общин в западных и юго-западных штатах свидетельствует о том, что обыкновение одобрять предоставление субсидий было ранее популярно в той же степени, в какой оно неприемлемо сейчас» (цит. по: [Ibid.: 236]).

Местные правительства были столь привержены идее стимулирования экономического развития, что в ответ на запрещение государственных инвестиций в частные предприятия в ряде штатов железные дороги были построены полностью на общественные средства. Как правило, штаты использовали схему входа и выхода (в терминах Картера Гудрича [Goodrich 1968]): завершив строительство, штат продавал линию либо передавал право пользования ею частному предприятию. Ранее эта же схема применялась в случае, если штат строил железную дорогу самостоятельно, потому что не удалось найти частных инвесторов. Пенсильвания управляла железной дорогой «Филадельфия и Колумбия» (Philadelphia and Columbia Railroad) c 1834 по 1855 г., а затем продала линию компании «Пенсильванская железная дорога». Штат Северная Каролина управлял железной дорогой «Атлантика и Северная Каролина» (Atlantic and North Carolina Railroad) с 1860-х годов почти до начала Первой мировой войны, пока не нашелся частный арендатор [Dunn 1913]. В 1861 г. город Хьюстон построил небольшую железнодорожную ветку в направлении Мексиканского залива и по завершении строительства выгодно продал ее частным инвесторам [Goodrich 1960: 161]. Город Цинциннати завершил строительство железной дороги до Чаттануги в 1880 г., выпустив облигаций на 18,3 млн долл., и вскоре сдал ее в аренду частному концерну [Hartz 1943]. Построенная штатом Джорджия Западно-Атлантическая железная дорога (Western and Atlantic Railroad) ежегодно приносила убытки от 60 до 100 тыс. долл., пока не была сдана в аренду частной фирме, под управлением которой стала прибыльной [Dunn 1913: 44].