Читать книгу Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли - Фрэнк Доббин - Страница 20

Планирование стало первой проблемой, с которой столкнулись сторонники развития железных дорог. Как определить, где должна проходить железнодорожная магистраль? В частности, кто должен это делать? Американцы считали, что планированием и поддержкой в данной сфере должны заниматься частные предприниматели и правительства уровней ниже федерального. Правом, а также обязанностью правительств было блюсти интересы местных граждан, поощряя развитие железнодорожного транспорта.

Планирование на уровне муниципалитетов и штатов

В первые десятилетия эпохи железных дорог правительства штатов и местных общин напрямую выделяли частным железным дорогам щедрую помощь, стремясь повлиять на принятие решений о железнодорожных маршрутах. Эта модель продвижения железнодорожного строительства привела к тому, что бóльшую часть планировочных решений приняли на себя штаты и местные общины. Опыт поощрения местной властью строительства железных дорог быстро перенимали соседи. Если какой-то общине удавалось получить доступ к железной дороге, жители соседних поселений вскоре тоже начинали строить станцию на своей территории [Fisher 1947]. Правительства штатов также активно содействовали строительству железных дорог. Вдохновленные опытом постройки канала Эри, начавшего работу в 1825 г., штаты стремились привлечь строителей, предлагая им разнообразные финансовые стимулы. Нью-Йорк, Пенсильвания, Массачусетс, Мэриленд, Виргиния, Каролина и Джорджия финансировали строительство железных дорог западного направления, надеясь захватить лидерство в торговле между восточными штатами и новыми территориями [Goodrich 1960: 2]. При этом правительства штатов и местные власти переносили политическую логику самоуправления в парадигму промышленной политики, что выражалось в активной поддержке предприятий местными властями.

Железные дороги появились в США уже после того, как отшумели правительственные дебаты о том, должно ли федеральное правительство национализировать строительство общественно значимых объектов, и в частности объектов транспортной инфраструктуры. Президент Джон Куинси Адамс ратовал за сохранение ведущей роли государства во «внутренних усовершенствованиях» (развитии инфраструктуры) и добился принятия законодательства о федеральном финансировании строительства ряда каналов и шоссе. В 1820-х годах экономический спад усилил позиции тех, кто считал, что федеральное правительство не располагает ресурсами для проведения внутренних усовершенствований. К 1830-м годам энтузиазм по поводу федеральных каналов и дорог выдохся, и президент Эндрю Джексон призвал правительства штатов самостоятельно заниматься этими проектами [Cleveland, Powell 1909: 96].

Появление технологии железных дорог дало стимул практике «меркантилизма соперничающих штатов», нацеленной на привлечение в штат представителей бизнеса и промышленности и развитие транспорта [Scheiber 1981]. В 1823 г. законодатели Пенсильвании осознали, что скорое завершение строительства канала Эри создаст угрозу для развития коммерции и производства в Филадельфии, и созвали комиссию по изучению возможностей установления транспортного сообщения с Питтсбургом. В резолюции законодательного комитета, одобрившего создание этой комиссии, говорилось:

К северу от Пенсильвании, в штате Нью-Йорк, сократили путь, ранее занимавший много месяцев, соединив реку Гудзон с озерами Шамплейн и Эри каналом длиной более 400 миль. К югу от штата, в Мэриленде и Виргинии, принят величественный план соединения рек Потомак и Огайо… Тихая и скромная [Пенсильвания] может продолжать существовать в том же духе, но если не очнуться, не оценить здраво наше положение и не начать действовать в соответствии со временем и ситуацией, штат лишится источников общественного процветания, накопление богатства будет происходить медленнее, чем в других штатах, и штат не только не восстановит своей некогда высокой позиции по у ровню развития торговли, но лишится и своего нынешнего положения в системе Конфедерации (цит. по: [Bishop 1907: 172]).

Жители Пенсильвании полагали, что правительство штата обязано спонсировать инфраструктурные проекты, необходимые для обеспечения процветания. В их представлениях правительство и община не различались: деятельность государства представлялась воплощением воли общины. Жители Пенсильвании считали правительство штата единственной силой, способной профинансировать столь дорогостоящий проект. История канала Эри была свидетельством того, что штатам по плечу подобные проекты.

Несколько лет спустя в отчете одной из городских комиссий Балтимора о маршруте будущей железной дороги между Балтимором и штатом Огайо говорилось, что община обязана воспользоваться представившейся возможностью открыть всему Мэриленду путь на запад:

Балтимор на 200 миль ближе к судоходным рекам Запада, чем Нью-Йорк, и на 100 миль ближе, чем Филадельфия… и по сей день наиболее удобным маршрутом через горные хребты, отделяющие воды Атлантики от западных рек, остается путь вдоль ложа пересекающей горы реки Потомак. Принимая во внимание все преимущества, которые эти важные обстоятельства дают Балтимору, мы вновь повторяем: чтобы город получил львиную долю выгод от этого важнейшего торгового маршрута, нам нужно лишь правильно применить имеющиеся в нашем распоряжении средства (цит. по: [Hungerford 1928: 20]).

В представлениях сторонников участия государства в развитии железных дорог правительство штата было корпоративным актором, выражающим волю общества, а не потенциальной угрозой свободному рынку. Для них идея активно действующего правительства не ассоциировалась ни с таким негативным явлением, как британское колониальное господство, ни с вмешательством государства в экономику, против которого предостерегал Адам Смит; это обстоятельство повлияло на все дальнейшее развитие американской политики. Губернатор Массачусетса в своей речи, обращенной к представителям законодательного собрания штата в мае 1828 г., утверждал, что штат должен построить или выдать разрешение (хартию) на строительство железных дорог между городами Хадсон и Провиденс: «В наших руках есть средство поощрить развитие местной промышленности – система внутренних усовершенствований, не ограниченная конституционными запретами, не противоречащая ничьим интересам, но учитывающая интересы всех» [General Court of Massachusetts 1828: 25–26]. В Массачусетсе и в других штатах определяющим признаком легитимности государственной помощи частным предприятиям считалось отсутствие возражений у прочих частных сторон. Если предложение государственной помощи не вызывало возражений ни у одной из частных сторон, оно считалось соответствующим общественным интересам. В конечном счете, хотя изысканиями и проектированием маршрутов железных дорог занимались частные фирмы, ключевую роль в принятии решений о размещении железнодорожных магистралей в США сыграли правительства штатов и местных общин, так как именно они финансировали строительство.

Федеральное планирование

В 1860-х годах федеральное правительство какое-то время повторяло тактику территориальных органов власти: защитники идеи строительства трансконтинентальных железных дорог заявляли, что Вашингтон должен содействовать созданию линий, соответствующих интересам нации, подобно тому, как местные власти добивались строительства линий, соответствующих интересам местных общин. Чтобы убедиться в выполнимости планов строительства трансконтинентальных железных дорог, конгресс обязал армию изучить возможные маршруты. Затем, чтобы ускорить установление транспортного сообщения с западными территориями, конгресс выделял земельные участки и финансировал строительство четырех трансконтинентальных магистралей. Однако, как будет показано в следующем параграфе, участие федерального правительства в планировании размещения железных дорог продлилось недолго.

В целом в США ключевой проблемой в сфере планирования считался вопрос о привлечении частного бизнеса к проектированию и строительству железных дорог. Политики видели свою цель в том, чтобы дать местным общинам и регионам возможность при желании получить доступ к услугам железнодорожного транспорта. Напротив, во Франции основная проблема воспринималась иным образом и состояла в том, чтобы не допустить участия местного правительства и частного бизнеса в планировании железнодорожного строительства. Разве могли преследовавшие личные интересы предприниматели и местные власти создать рационально устроенную, согласованную транспортную систему, способную служить целям всей нации? Французы полагали, что планировать развитие железных дорог должны только государственные инженеры, ставившие превыше всего интересы нации. Американцы выработали иную логику эффективности, предполагавшую, что частные акторы будут планировать и строить именно те линии, которые наиболее востребованы, потому что это соответствует их собственным интересам. Помощь местных властей позволит построить железные дороги на территории тех общин, которые в наибольшей степени в этом заинтересованы. Британские политики считали нужным разрешить частному бизнесу размещать железнодорожные линии по своему усмотрению и защищали их от вмешательства местной или центральной власти. В Великобритании больше всего беспокоились о том, чтобы владельцы железных дорог не нарушили права частной собственности, злоупотребив данной им властью отчуждать земельные участки. Коротко говоря, американцы вверяли планирование правительствам штатов и местных общин в сотрудничестве с частными предпринимателями; французы считали планирование прерогативой централизованного государства; британцы полагали, что это право всецело принадлежит частным предпринимателям.

Правительства этих стран также предлагали совершенно разные решения проблемы. Правительства американских штатов и местных общин пытались воздействовать на решения учредителей частных железных дорог, предлагая финансовую поддержку тем, кто решит строить линию на их территориях. Французы уже в 1833 г. решили, что планировать всю систему железных дорог должны государственные технократы, и с тех пор частный бизнес и региональные правительства были лишены возможности влиять на размещение новых линий. Стремясь предотвратить чрезмерную экспроприацию земель, парламент Великобритании проводил тщательную экспертизу проектов новых магистралей с учетом мнений железнодорожных предпринимателей и состоящих у них на службе инженеров-путейцев. Напротив, американские правительства выдавали разрешения на строительство железных дорог без какой-либо оценки проекта, так что одобрение получали даже планы постройки линий-«помех», дублировавших уже существовавшие: бесполезные для общества, они строились лишь для того, чтобы досадить конкурентам железнодорожного магната [Stover 1970: 87]. Чтобы политики не препятствовали частному планированию, в США штаты приняли в 1850-х годах общие законы о железнодорожных корпорациях, согласно которым группе от 13 человек не требовалось получать одобрение законодательного собрания для оформления разрешения на строительство [Skowronek 1982: 135].