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Das Bundesverfassungsgericht vermeidet bis heute[458] eine abschließende Definition der Gebühr, es hat sich jedoch schon früh gegen den formellen Begriff ausgesprochen und formulierte insofern, der enge, formelle Gebührenbegriff sei „auf den entscheidenden Fall der Verwaltungsgebühr zugeschnitten und nicht als abschließende verfassungsrechtliche Definition zu verstehen“[459]. Somit waren die Rechtsprechung und die Rechtswissenschaften vor die Herausforderung gestellt, brauchbare materielle Kriterien für die Bestimmung des verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs aufzustellen, um eine spätere Operationalisierung in der verwaltungsrechtlichen[460] Judikatur zu gewährleisten. Der verfassungsrechtliche, materielle Gebührenbegriff ist doppelgliedrig[461] und lässt sich in Anlehnung an Klaus Vogel wie folgt definieren:

Gebühren sind hoheitlich auferlegte Geldleistungen, die einem Rechtsträger zufließen und deswegen erhoben werden, weil ein konkreter Aufwand ausgeglichen werden muss. Der Aufwand besteht entweder darin, dass dem Gebührenpflichtigen ein individuell zurechenbarer Vorteil zugeflossen ist oder dass der Bürger Kosten verursacht hat, für die er eine Verantwortung trägt.

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Im ersten Fall kompensiert die Gebühr einen Vorteilszufluss. Im zweiten Fall gleicht die Gebühr solche Kosten aus, die dem Staat entstanden sind, weil das Individuum staatliche (Dienst-)Leistungen, wie etwa die Ausstellung eines Reisepasses, in Anspruch genommen hat. Somit stellen der „Vorteilsausgleich“ und der „Kostenausgleich“ zwei materielle Kriterien des verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs dar. Besonders zu beachten ist, dass die Kosten und der Vorteil dem Individuum konkret zurechenbar sein müssen. Wird diese Voraussetzung für einen Sachverhalt nicht erfüllt, darf der Staat nur die Steuer als Finanzierungsinstrument einsetzen.