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Nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG obliegt die Finanzkontrolle auf Bundesebene dem Bundesrechnungshof[671]. Die Landesverfassungen sehen dementsprechend Landesrechnungshöfe vor (siehe auch § 42 Abs. 1 HGrG, § 88 BHO und die gleichlautenden Regelungen der Landeshaushaltsordnungen). Die Rechnungshöfe sind, wie zum Teil in den Rechnungshofgesetzen ausdrücklich geregelt (etwa § 1 Abs. 1 BRHG), oberste Bundes- bzw. Landesbehörden und zugleich oberste Bundes- bzw. Landesorgane, deshalb im Organstreitverfahren beteiligtenfähig[672]. Die Zuordnung zu einer Staatsgewalt ist seit jeher streitig. Richtigerweise wird man die Rechnungshöfe – ungeachtet ihrer Hilfsfunktion für das Parlament – der Exekutive zuordnen können[673].

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Die Mitglieder der Rechnungshöfe genießen, so das Grundgesetz und die meisten Landesverfassungen ausdrücklich, richterliche Unabhängigkeit[674]. Wie bei den Richtern ist zwischen sachlicher und persönlicher Unabhängigkeit zu unterscheiden. Sachliche Unabhängigkeit bedeutet Weisungsfreiheit und ausschließliche Unterwerfung unter das Gesetz (vgl. § 1 Satz 1 BRHG)[675]. Die persönliche Unabhängigkeit verlangt den grundsätzlichen Schutz vor Beeinträchtigungen des Status des Mitglieds, namentlich die Unabsetzbarkeit und Unversetzbarkeit[676]. Hinzu tritt die Unabhängigkeit des Rechnungshofs nach außen hin als Institution[677].

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Der Präsident[678] und der Vizepräsident des Bundesrechnungshofs werden durch den Bundestag und den Bundesrat gewählt und sodann vom Bundespräsidenten zu Beamten auf Zeit (zwölf Jahre, § 3 Abs. 2 BRHG) ernannt (§ 5 Abs. 1 BRHG). Die anderen Mitglieder des Bundesrechnungshofs werden auf Vorschlag des Präsidenten des Bundesrechnungshofs vom Bundespräsidenten ernannt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BRHG). Auch in den Ländern wird der Präsident des Rechnungshofs – zumeist auch der Vizepräsident, vereinzelt auch alle Mitglieder – durch das Parlament gewählt. Den Rechnungshöfen gehören darüber hinaus weitere Prüfungsbeamte und sonstige Bedienstete an. Doch werden die wichtigen Entscheidungen in Prüfungsangelegenheiten durch die Mitglieder getroffen, dies in Kollegien oder Senaten (Kollegialsystem)[679].

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Der Bundesrechnungshof hat seinen Sitz in Bonn (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BRHG). Er gliedert sich gegenwärtig in neun Prüfungsabteilungen, die 51 Prüfungsgebiete bearbeiten (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 BRHG). Seit 1.1.1998 wird er in seiner Tätigkeit durch neun weisungsgebundene Prüfungsämter unterstützt, denen Prüfungsaufgaben zur selbstständigen Wahrnehmung übertragen werden können (§ 100 BHO). Auch die Landesrechnungshöfe sind überwiegend in Prüfungsabteilungen und Prüfungsgebiete gegliedert, die für einzelne Sachbereiche zuständig sind. In sechs Bundesländern eröffnen die Landeshaushaltsordnungen (§ 100) darüber hinaus ihrerseits die Möglichkeit, weisungsgebundene Prüfungsämter einzurichten[680]. In Nordrhein-Westfalen ist es demgegenüber bei der Ausgestaltung von Vorprüfungsstellen bei den zu prüfenden Behörden geblieben, die es bis 1997 auch im Bund gab; die Vorprüfungsstellen sind organisatorisch Teil der zu prüfenden Behörden, unterliegen fachlich aber nur den Weisungen des Rechnungshofs.

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Soweit die Rechnungshöfe die Rechnung prüfen, schließt sich die Prüfung an deren Vorlage durch den Finanzminister an. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ist demgegenüber vom Zeitpunkt der Rechnungslegung unabhängig. Sie soll, schon um rechtzeitig unwirtschaftlichen Maßnahmen entgegenwirken zu können, möglichst gegenwartsnah und vollzugsbegleitend stattfinden. Die Rechnungshöfe bedienen sich hierzu teilweise neuartiger Instrumente und Prüfungsformen wie Struktur-, Querschnitt-, System- und Programmprüfungen, Organisations- und Personalwirtschaftsuntersuchungen und Effizienz- wie auch Risikoanalysen (siehe etwa § 18 der Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofs[681])[682]. Allerdings darf die Prüfung nicht auf laufende Entscheidungsvorgänge in der Verwaltung Einfluss nehmen; Mitentscheidungen durch den Rechnungshof sind kompetenzrechtlich nicht gedeckt. So ist die Finanzkontrolle immer auf die Prüfung abgeschlossener Verwaltungsvorgänge beschränkt[683]. Dies bedeutet nicht, dass abgewartet werden müsste, bis eine Verwaltungsentscheidung ihre endgültige Form gefunden hat (z.B. als Zuwendungsbescheid). Der Willensbildungsprozess in der Behörde muss aber abgeschlossen sein, bevor die Prüfung beginnt und gegebenenfalls in einer Beanstandung mündet[684].

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Nach § 42 Abs. 3 HGrG, § 89 Abs. 2 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) ist die Auswahl der Prüfungsgegenstände weitgehend in das Ermessen der Rechnungshöfe gestellt (Prüfungsautonomie). Ermessensleitend sind unter anderem die Verdachtsmomente, die für ein nicht ordnungsgemäßes oder nicht wirtschaftliches Staatshandeln sprechen, darüber hinaus die finanzielle Dimension der betreffenden Maßnahme und auch die Ressourcen, die dem Rechnungshof zur Verfügung stehen[685]. In der Praxis konzentriert sich die Finanzkontrolle auf bestimmte ausgewählte Themen, im Übrigen auf Stichproben[686]. Einzelheiten regeln die Prüfungsordnungen der Rechnungshöfe.

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Im Einzelfall bestimmt der Rechnungshof bzw. das zuständige Prüfungsamt auch das Prüfungsverfahren, insbesondere Zeit und Art der – auch unangemeldet zulässigen – Prüfung (§ 94 Abs. 1 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen, auch zum Folgenden). Erforderlichenfalls können örtliche Erhebungen durch Beauftragte vorgenommen (§ 94 Abs. 1 BHO)[687] und Sachverständige hinzugezogen (§ 94 Abs. 2 BHO) werden. Unterlagen sind dem Bundesrechnungshof auf Verlangen zu übersenden, erbetene Auskünfte sind zu erteilen (§ 95 BHO)[688]. Diese Informations- und Zutrittsrechte sind als Hilfsgarantien zur Sicherung der verfassungsgemäßen Aufgabenerfüllung ihrerseits verfassungsrechtlich fundiert[689]. Wird der Rechnungshof Grundrechtsträgern gegenüber tätig, sind die Grundrechte zu wahren, insbesondere die grundrechtlich geschützte Vertraulichkeit von Informationen[690], je nachdem aber auch die Rundfunkfreiheit, die Forschungsfreiheit, die Berufsfreiheit und das Recht auf Gehör[691]. Bestreitet eine zu prüfende öffentliche oder auch private Einrichtung die Rechte des Rechnungshofs, sind die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung berufen[692].

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Das Prüfungsergebnis wird den zuständigen Dienststellen zur Äußerung innerhalb einer bestimmten Frist mitgeteilt (§ 96 Abs. 1 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen, die zum Teil aber die Möglichkeit eines Absehens von der Mitteilung bei geringer Bedeutung des Ergebnisses vorsehen). Nach eigenem Ermessen kann das Ergebnis auch anderen Dienststellen zugänglich gemacht werden. Prüfungsergebnisse von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung sind dem Finanzminister mitzuteilen (§ 96 Abs. 2 BHO und das entsprechende Landeshaushaltsrecht). Bei geltend zu machenden Schadensersatzansprüchen hat die Mitteilung unverzüglich zu erfolgen (§ 98 BHO und das entsprechende Landeshaushaltsrecht). Über Angelegenheiten von besonderer Bedeutung kann der Rechnungshof jederzeit die Regierung und das Parlament informieren (§ 46 Abs. 3 HGrG, § 99 BHO und das entsprechende Landeshaushaltsrecht).

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Unter Berücksichtigung der Äußerungen der geprüften Dienststellen trifft der Rechnungshof sodann seine Prüfungsfeststellungen und fasst alle entlastungserheblichen Feststellungen in einem Bericht zusammen, der im Bund und in einigen Ländern als „Bemerkungen“, in anderen Ländern als „Jahresbericht“ oder „Bericht“ bezeichnet ist (§ 97 Abs. 1 BHO und die entsprechenden Regelungen der Landeshaushaltsordnungen). In diesem Bericht ist, so § 97 Abs. 2 BHO und das entsprechende Landesrecht, insbesondere darzustellen, 1. ob die in der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung und die in den Büchern aufgeführten Beträge übereinstimmen und die geprüften Einnahmen und Ausgaben ordnungsgemäß belegt sind, 2. in welchen Fällen von Bedeutung die für die Haushalts- und Wirtschaftsführung geltenden Vorschriften und Grundsätze nicht beachtet worden sind, 3. welche wesentlichen Beanstandungen sich aus der Prüfung der Betätigung bei Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit ergeben haben, und 4. welche Maßnahmen für die Zukunft empfohlen werden.

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Der Bericht wird den Entlastungsorganen zugeleitet. Bemerkungen zu geheimzuhaltenden Angelegenheiten werden auf besonderem Wege mitgeteilt (§ 97 Abs. 4 BHO und das entsprechende Landeshaushaltsrecht). Einen Anspruch des einzelnen Abgeordneten auf Einsichtnahme in den Bericht – erheblich ist ein solcher Anspruch insbesondere vor Veröffentlichung als Parlamentsdrucksache oder hinsichtlich nicht veröffentlichter Teile des Gesamtberichts – hat das Bundesverfassungsgericht verneint[693]. Ebenso wenig hat ein Dritter das Recht, inhaltliche Änderungen des Berichts aufgrund – vermeintlicher – Rechtsverletzungen durch einzelne Bemerkungen zu verlangen[694].

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Um möglichst zeitnah zu berichten, beschränken sich die Bemerkungen nicht auf das Haushaltsjahr, zu dessen Rechnung Stellung genommen wird. Vielmehr umfassen die Bemerkungen auch zahlreiche Prüfungsergebnisse aus dem nachgehenden, laufenden Haushaltsjahr. In der Praxis wird in den Bemerkungen über alle Vorgänge berichtet, die rechtzeitig vor Abschluss der Beratungen beschlussreif sind.

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Der Bericht des Rechnungshofs unterrichtet die Entlastungsorgane über die entlastungserheblichen Tatsachen, gibt darüber hinaus Anlass zu verwaltungsinternen Verbesserungen und kann auch präventiv zur Beseitigung von Mängeln bei der Haushalts- und Wirtschaftsführung anhalten. Rechtliche Auswirkungen auf die kontrollierten Maßnahmen hat der Bericht demgegenüber nicht[695]. Auch sind die Entlastungsorgane in keiner Weise durch die Feststellungen des Rechnungshofs gebunden[696].

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Der Bundesrechnungshof und einige Landesrechnungshöfe treten darüber hinaus mit so genannten Ergebnisberichten an die Öffentlichkeit. In diesen stellen die Rechnungshöfe der Öffentlichkeit vor, was sie mit ihren Bemerkungen und Prüfungsergebnissen bewirkt haben.

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Gemäß § 42 Abs. 5 HGrG, § 88 Abs. 2 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) können die Rechnungshöfe aufgrund ihrer Prüfungserfahrungen das Parlament, die Regierung und einzelne Ministerien über die Prüfung hinaus auch beraten. In vielen Bundesländern sind die Rechnungshöfe in diesem Zusammenhang auch verpflichtet, Gutachten zu Fragen der Haushalts- und Wirtschaftsführung zu erstatten. Auf dieser Grundlage sieht beispielsweise § 27 Abs. 2 BHO vor, dass die für den Einzelplan zuständige Stelle die Haushaltsvoranschläge auch dem Bundesrechnungshof übersendet und dieser hierzu Stellung nehmen kann. Nach § 102 Abs. 3 BHO kann sich der Bundesrechnungshof jederzeit zu einer ganzen Reihe von haushaltserheblichen Vorgängen äußern, über die er nach § 102 Abs. 1 BHO zu unterrichten ist. Gemäß § 103 Abs. 1 BHO ist der Bundesrechnungshof vor dem Erlass von Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Bundeshaushaltsordnung zu hören (vergleichbar die Regelungen in den Ländern). Doch auch jenseits dieser konkreten Vorschriften können die Rechnungshöfe nach Maßgabe von § 42 Abs. 5 HGrG, § 88 Abs. 2 BHO gutachtliche Stellungnahmen abgeben und an Ressortbesprechungen und Haushaltsberatungen teilnehmen. Gerade die Beratungstätigkeit im Vorfeld der Beschlüsse über das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan haben die Rechnungshöfe kontinuierlich intensiviert[697].

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Dies wirft die Frage auf, ob hierdurch die Grenze zwischen der Verantwortung der Regierung für das exekutive Staatshandeln einerseits und der Verantwortung des Rechnungshofs für die nachgängige Prüfung andererseits verwischt wird. Bei einer Abwägung mit den möglichen Wirtschaftlichkeitszugewinnen ist gegen eine beratende Tätigkeit der Rechnungshöfe nichts einzuwenden, solange die Beratung die von den zuständigen politischen Organen entwickelten Zielsetzungen prinzipiell nicht in Frage stellt und sich in der Sache darauf konzentriert, wie das jeweilige Ziel möglichst kostengünstig erreicht werden kann (Minimalprinzip)[698]. Die Einräumung weitergehender Mitwirkungs- und Mitentscheidungsrechte wäre dagegen mit der verfassungsrechtlichen Stellung und Funktion des Bundesrechnungshofs unvereinbar[699].

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Auf kommunaler Ebene gliedert sich die Rechnungsprüfung in eine örtliche und eine überörtliche Prüfung[700]. Die örtliche Prüfung obliegt an erster Stelle den von den Vertretungskörperschaften (Gemeinderat, Kreistag etc.) gebildeten Rechnungsprüfungsausschüssen[701]. In Gemeinden ab einer bestimmten, landesrechtlich festgelegten Größe muss, in kleineren Gemeinden kann in der Regel zudem ein der Verwaltung zugehöriges, aber weisungsungebundenes Rechnungsprüfungsamt eingerichtet werden[702]. Das Rechnungsprüfungsamt hat das Kassenwesen und die Jahresrechnung auf technische Korrektheit zu prüfen. Darüber hinaus können den Rechnungsprüfungsämtern zusätzliche Kontrollaufgaben übertragen werden, namentlich die Aufgabe, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Kommune, gerade auch der wirtschaftlichen Unternehmen, auf Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit zu prüfen.

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Die überörtliche Prüfung (Aufsichtsprüfung, Fremdprüfung)[703] ist Aufgabe der staatlichen Prüfungsämter bei den Kommunalaufsichtsbehörden, in einigen Ländern auch Aufgabe des Landesrechnungshofs oder dessen Präsidenten. In Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen existieren eigenständige Gemeindeprüfungsanstalten (als Anstalten des öffentlichen Rechts), in Bayern wird die Fremdprüfung durch den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband durchgeführt. Die Fremdprüfung erstreckt sich auf die Rechnungsprüfung der Jahresrechnungen einschließlich der Jahresabschlüsse der kommunalen Eigenbetriebe und auf die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung.

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Das Verfahren der kommunalen Finanzprüfung ist gesetzlich nur ansatzweise geregelt. Inhaltlich entspricht es im Grundsatz der Finanzprüfung auf Bundes- und Landesebene. So werden die Berichte des Rechnungsprüfungsausschusses und – je nach Größe der Kommune – des Rechnungsprüfungsamts der kommunalen Vertretungskörperschaft zur Entscheidung über die Entlastung zugeleitet. Die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung dienen ebenfalls zur Information der Vertretungskörperschaft der geprüften Kommune, darüber hinaus aber auch der Kommunalaufsicht, die gegebenenfalls auf eine Beseitigung festgestellter Mängel hinwirken wird.