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Die Verpackungsteuer ist eine neuere Erscheinungsform der kommunalen Verbrauchsteuern. Sie dient neben der Einnahmenerzielung vor allem dem Sozialzweck der Abfallvermeidung. Es handelt sich um eine Lenkungsteuer mit außerfiskalischem Hauptzweck[1006]: Der Verbraucher soll über die Steuer dazu angehalten werden, Speisen und Getränke statt in ökologisch zweifelhaften Einwegverpackungen in Mehrwegverpackungen zu kaufen[1007].

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Die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Verpackungsteuer bilden die auf dem jeweiligen Kommunalabgabengesetz beruhenden kommunalen Satzungen. Erhoben wird die Verpackungsteuer auf nicht wieder verwendbare Verpackungen, nicht wieder verwendbares Geschirr und nicht wieder verwendbares Besteck, sofern darin, darauf oder mit diesen Teilen Speisen und Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle entgeltlich abgegeben werden[1008]. Zur Entrichtung der Steuer ist der Endverkäufer der Speisen und Getränke verpflichtet[1009]. Die Höhe der Steuer bemisst sich nach Verpackungseinheiten (Steuersatz je Einwegbesteck, Einweggeschirr und Einwegverpackung)[1010]. Die Steuerschuld entsteht im Zeitpunkt der entgeltlichen Abgabe[1011].

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Das Bundesverfassungsgericht[1012] hat die kommunale Verpackungsteuer in einer Entscheidung aus dem Jahr 1998 für verfassungswidrig erklärt: Es handele sich zwar um eine örtliche Verbrauchsteuer, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sei, jedoch werde gegen das Prinzip der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verstoßen. Einwegverpackungen werden nach dem Verzehr der darin enthaltenen Speisen oder Getränke funktions- und wertlos und damit verbraucht[1013]. Zwar knüpft die Steuerpflicht an den Verkauf der Speisen und Getränke an. Dennoch wird nicht – wie bei der Verkehrsteuer – der Vorgang im Rechtsverkehr, d.h. der Verkauf, besteuert, sondern der Verbrauch der Einwegverpackungen; der Zeitpunkt des Verkaufs bietet sich lediglich als geeigneter Anknüpfungspunkt für die Erhebung der Steuer an[1014]. Auch wird die Verpackungsteuer mengenmäßig und nicht wertmäßig erhoben[1015]. Mit der Begrenzung des Steuergegenstandes durch den Zusatz „zum Verzehr an Ort und Stelle“ wird gewährleistet, dass es sich auch um eine „örtliche“ Verbrauchsteuer i.S.d. Art. 105 Abs. 2a GG handelt. Der Steuertatbestand verweist damit typisierend darauf, dass die Verpackung im Gemeindegebiet verbraucht wird[1016]. Die Verpackungsteuer ist bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig. Sie hat insbesondere einen anderen Belastungsgrund als die Umsatzsteuer: Dieser ist für die Verpackungsteuer der mengenmäßige Verbrauch von Einwegverpackungen, für die Umsatzsteuer dagegen die Nachfrage in einer bestimmten Werthöhe[1017].

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Neben der Erzielung von Einnahmen dient die Verpackungsteuer vor allem der Abfallvermeidung. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für die gelenkte Sachmaterie (sog. Doppelzuständigkeit) ist nicht erforderlich: „Die verfassungsmäßige Zuständigkeit der Länder zur Gesetzgebung über eine bestimmte Steuer bleibt (…) als Sonderregelung bestehen und schließt die Kompetenz zu einem Steuergesetz ein, das Nebenzwecke auf Gebieten verfolgt, die nach der allgemeinen Zuständigkeitsregelung der Gesetzgebung der Länder entzogen sind“[1018]. Dies gilt selbst dann, wenn das Lenkungsziel – wie hier – Hauptzweck ist, solange das Land nicht – unter Missbrauch der Form – ausschließlich die entsprechende Sachregelung bezweckt und damit die Kompetenzordnung des Grundgesetzes unterlaufen will[1019]. Allerdings darf die Steuergesetzgebungskompetenz des Art. 105 Abs. 2a GG – zur Wahrung der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung – nicht in der Weise ausgeübt werden, dass ihre Lenkungswirkungen den Vorgaben des Bundesgesetzes widersprechen[1020]. „Der Gesetzgeber darf (…) aufgrund einer Steuerkompetenz nur insoweit lenkend und damit mittelbar gestaltend in den Kompetenzbereich eines Sachgesetzgebers übergreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderläuft“[1021]. Der Bundesgesetzgeber verfolgte im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz das abfallwirtschaftliche Ziel der Vermeidung von Einwegverpackungen nach dem Kooperationsprinzip, durch freiwilliges und eigenverantwortliches Verhalten[1022]. Die steuerliche Lenkung läuft diesem Konzept zuwider: Die Betroffenen werden hier durch die finanzielle Belastung zur Abfallvermeidung angehalten[1023]. Aufgrund einer grundlegenden Änderung der Rechtslage, insbesondere einer Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Jahre 2012, wird in der Literatur die Zulässigkeit der (Wieder-)Einführung einer Verpackungssteuer befürwortet. Denn nun lasse sich eine Lenkungssteuer auf Verpackungen widerspruchslos in die geltende Rechtslage einbetten[1024].